El Régimen internacional de control de drogasformación, evolución e interacción con las políticas nacionales : el caso de la política de drogas de España

Resumen

La tesis doctoral El régimen internacional de control de drogas: formación, evolución e interacción con las políticas nacionales. El caso de la política de drogas en España analiza el surgimiento, la evolución y las características del régimen internacional de control de drogas contemporáneo así como las políticas que los Estados han aplicado para cumplir con sus postulados fundamentales. La idea central es el este régimen se encuentra inmerso en un proceso de debilitamiento que responde, entre otras causas, a que un número cada vez mayor de Estados se desmarca del prohibicionismo punitivo como principio central de formulación de sus políticas de drogas y explora vías alternativas para gestionar este fenómeno en su propio contexto nacional. En base a esta premisa, el estudio examina en qué medida las prácticas estatales asociadas a este régimen pueden contribuir a su transformación. Para ello, utilizando la teoría y el análisis de regímenes internacionales, se proponen un conjunto de categorías analíticas y se desarrolla una tipología de políticas de drogas que serán aplicadas al caso de la política de drogas en España. Estructura de la tesis: La tesis se estructura en tres partes. En la primera parte, integrada por dos capítulos, se presenta el estado de la cuestión de los mercados de drogas y el marco analítico sobre el que se construye la investigación. El primer capítulo presenta el panorama general de las características y la evolución reciente del consumo, la producción y el tráfico de las sustancias controladas más consumidas en la actualidad. El conocimiento de los mercados de drogas nos proporcionará la base sobre la que se formularán tanto la cooperación internacional como las políticas nacionales en este ámbito. Por su parte, el segundo capítulo explica el marco analítico en el que se asienta el estudio, ubicado en el marco de la disciplina de las Relaciones internacionales y basado en la teoría y el análisis de los regímenes internacionales. Para tal fin, analiza las diferentes aportaciones teóricas acerca de cómo surgen, evolucionan y se transforman los regímenes internacionales, y cuáles son los elementos que intervienen en cada proceso. Asimismo, presenta el modelo analítico y la tipología de políticas que serán aplicados para estudiar la relación entre las prácticas nacionales y los regímenes internacionales. La segunda parte del trabajo, conformada por dos capítulos, presenta un análisis del surgimiento, la evolución y las transformaciones del régimen internacional de control de drogas, así como las principales características de su aplicación nacional. El capítulo tercero se adentra en los orígenes y el contexto de su formación y evolución temprana desde el surgimiento de la idea de regulación hasta la consolidación de la visión prohibicionista y la aparición de las primeras medidas de carácter penal. A su vez, se examinan las tres principales convenciones internacionales de control de drogas vigentes en la actualidad y el funcionamiento de los organismos de control de drogas ubicados en el marco de las Naciones Unidas. El capítulo cuarto analiza la aplicación nacional del régimen internacional de control de drogas, haciendo especial énfasis en las obligaciones derivadas de los tratados internacionales, la participación estatal en los foros internacionales y la provisión de fondos destinados al cumplimiento de los objetivos del régimen por parte sus miembros. Además, se presentan las dificultades de la incorporación nacional de las normas internacionales, identificando los principales obstáculos al cambio que existen en el seno del régimen, así como los márgenes de flexibilidad inherentes al mismo. Finalmente, se propone una tipología de políticas de drogas que, aplicando las categorías planteadas en el capítulo segundo, se construye en función de dos variables: su relación con los márgenes de flexibilidad del régimen de drogas, y su impacto sobre las perspectivas de estabilidad y cambio del mismo. La tercera y última parte, integrada por el quinto capítulo, presenta el caso de estudio, que aplica las categorías planteadas en las dos partes anteriores al caso de la política de drogas española. Para tal fin, se presenta una visión general sobre el fenómeno de las drogas en España, y se estudia la aplicación del régimen internacional de control de drogas en el contexto español. Realizando un énfasis particular en la participación española en las sesiones de la Comisión de Estupefacientes, la posición de España en los principales debates internacionales en materia de drogas, las relaciones entre España y la Junta Internacional de Estupefacientes y la provisión de fondos destinados a los organismos internacionales de control de drogas. Finalmente, el apartado de consideraciones finales recoge las principales conclusiones del trabajo y plantea algunos escenarios sobre la evolución del régimen internacional de control de drogas en los próximos años. Fuentes empleadas: Esta investigación se apoya en un amplio conjunto de fuentes primarias y secundarias, haciendo mayor énfasis en un tipo u otro en función de la cuestión a tratar en cada apartado. Dadas las dificultades de investigar una actividad ilícita, a veces opaca al investigador tanto por la ausencia de datos fiables como por la reticencia de las autoridades a proporcionar información sensible, en ocasiones existe disparidad entre la información procedente de las diferentes fuentes. Además, al tratarse de una cuestión política especialmente sujeta a consideraciones de tipo moral e ideológico, cuyo estudio ha estado fuertemente sesgado por prejuicios, a menudo ha sido necesario hacer una doble lectura de los datos y de la interpretación de la forma en la que eran presentados. Ésta se ha realizado mediante la revisión de trabajos previos elaborados por especialistas de reconocido prestigio y el recurso a fuentes directas tales como textos jurídicos y políticos, discursos públicos y entrevistas privadas, tratando de esquivar ideas preconcebidas y falsas asunciones. Para la obtención de datos sobre el estado de los mercados de drogas ilícitas en el mundo se han revisado a fondo, principalmente, los informes de la Oficina de las Naciones Unidas sobre la Droga y el Delito, muy en particular el Informe Mundial sobre las Drogas publicado cada año por este organismo y sus anexos estadísticos. También los informes anuales de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes han sido esenciales para la compilación de datos referentes al consumo, la producción y el tráfico de sustancias controladas. Además, se ha acudido reiteradamente a las publicaciones del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías y de la Organización Mundial de la Salud. El estudio concreto de los mercados de drogas en España se ha realizado en base a las publicaciones de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, especialmente a las Memorias del Plan Nacional sobre Drogas y a los informes del Observatorio Español de las Drogas y las Toxicomanías. Asimismo, para contextualizar el caso español en términos globales, se han utilizado ampliamente las menciones a España en los sucesivos informes anuales de la Junta ya mencionados. Para la elaboración del marco analítico se ha utilizado un extenso conjunto de trabajos ubicados en el marco de la disciplina de las Relaciones Internacionales, especialmente aquellas obras dedicadas al estudio de los regímenes internacionales, tanto desde un punto de vista teórico como empírico. Entre ellas, han sido importantes para este estudio los trabajos de Stephen D. Krasner, John G. Ruggie, Ernst B. Haas, Friedrich Kratochwil, Oran R. Young, Robert O. Keohane y de Andreas Hasenclever, Peter Mayer y Volker Rittberger. Igualmente es destacable la aportación de obras centradas en el estudio de la relación ente los regímenes internacionales y las prácticas nacionales, entre ellas las de Sarah E. Kreps, Anthony C. Arendt, Martha Finnemore, Kathryn Sikkink, Beth A. Simmons y Abram Chayes y Antonia Handler Chayes. También las herramientas analíticas sobre cumplimiento y adherencia de Kal Raustalia y Anne-Marie Slaughter han sido relevantes en la elaboración del marco analítico y de la tipología propuesta. El estudio del surgimiento y la evolución del régimen internacional de control de drogas se ha basado, por un lado, en el análisis del contenido de las convenciones internacionales en materia de control de drogas que se han suscrito a lo largo del siglo XX y, por otro, en el trabajo de académicos especializados en la historia del control de drogas, en particular Julia Buxton, David R. Bewley-Taylor, Martin Jelsma, William B. McAllister, Jack Donnelly, Ethan Nadelmann, Neil Boister, Bruce M. Bagley y Francisco Thoumi. Para el estudio de las políticas de drogas nacionales han sido frecuentemente empleadas las obras de Thomas Barbor, Robin Room, Letizia Paoli y Peter Reuter. Una buena parte de estos trabajos, así como muchos otros citados en esta investigación se incluyen en revistas académicas especializadas en políticas de drogas, tales como Boletín de Estupefacientes, Drug and Alcohol Review, Substance Use & Misuse y, muy en particular, el International Drug Policy Journal. Asimismo, ha sido muy frecuente el recurso a las publicaciones e informes sobre políticas elaborados por reconocidos centros de investigación en este campo, como Transnational Institute, International Drug Policy Consortium, Global Drug Policy Observatory, The Beckley Foundation y Transform. Para el contexto español se han empleado, entre otras, las obras de Juan Carlos Usó y Juan F. Gamella sobre la historia de las políticas y los mercados de drogas en España, y de Francisco J. Álvarez García y Araceli Manjón-Cabeza en lo referente al tratamiento penal del fenómeno. El conjunto de fuentes manejadas se completa con las numerosas resoluciones y documentos elaborados por diferentes organismos de Naciones Unidas, en particular la Comisión de Estupefacientes y el Consejo Económico y Social. También con el análisis de legislaciones y programas nacionales sobre drogas, así como de discursos políticos pronunciados en clave nacional o en foros internacionales. A su vez, y dado que algunas iniciativas políticas que se incluyen en este estudio fueron aprobadas durante el proceso de redacción ¿incluso algunas de ellas están siendo debatidas en este momento o no se han llegado a implementar- y existen pocas reflexiones académicas al respecto, ha sido necesario recurrir a noticias de prensa escrita y digital. Por último, han sido fuentes primarias de incalculable valor para el enriquecimiento de esta investigación las entrevistas realizadas a personas que han ocupado u ocupan cargos de responsabilidad en el ámbito de las drogas en España, así como las notas tomadas durante participación de la autora como observadora en la 54ª sesión de la Comisión de Estupefacientes, celebrada en Viena en marzo de 2011. Asimismo, este estudio se ha beneficiado de las numerosas entrevistas y conversaciones informales de la autora durante los períodos de estancia de investigación y de trabajo de campo en Estados Unidos, México, la región fronteriza de San Diego-Tijuana y Perú. Y, cómo no, del contacto asiduo con personas dedicadas a la política y al activismo en el campo de las drogas en diversos lugares de España, en particular Barcelona. Conclusiones de la investigación: La PRIMERA es que una adecuada comprensión de los desafíos que genera el fenómeno de las drogas ilícitas -en particular, aquellos derivados de la aplicación de políticas inspiradas en el enfoque prohibicionista punitivo- requiere una reconstrucción cuidadosa de los factores que propiciaron el surgimiento y la evolución del régimen internacional de control de drogas a lo largo del siglo XX. Dicha reconstrucción nos ha permitido constatar la idea inicial de que el prohibicionismo, y otros rasgos del régimen, son fruto de una serie de decisiones políticas adoptadas por un conjunto de Estados en un momento determinado. Estas decisiones resultaron de la interrelación entre los intereses y los valores de los Estados más poderosos del sistema internacional en cada período. A su vez, también nos ha ofrecido la oportunidad de confirmar que, a pesar de no ser eficaz, el régimen tiene poderosos factores de inercia obstaculizan su transformación, incluso cuando se ha constatado que otras aproximaciones resultarían más efectivas y menos costosas. Asimismo, el análisis de la aplicación nacional de las normas del régimen permite constatar que las normas y reglas que contiene tienen un impacto considerable en las políticas de drogas nacionales, pero que las dinámicas de política interna y los problemas específicos de cada país son más determinantes en el proceso de toma de decisiones de los Estados. El régimen de control de drogas, a pesar de su inherente resistencia al cambio, es un régimen bastante adaptable a las necesidades nacionales en términos formales, en especial en lo que se refiere a la gestión del consumo de drogas y de la posesión destinada al consumo personal. Sin embargo, cuenta con diversos mecanismos de evaluación del cumplimiento y con un procedimiento de sanciones informales, que hacen que el uso de la flexibilidad inherente al régimen no siempre sea considerado adecuado y legítimo por sus integrantes. La SEGUNDA conclusión es que la aplicación de las categorías procedentes del análisis de regímenes al estudio del régimen internacional de control de drogas y la tipología propuesta permiten determinar en qué medida las políticas y prácticas estatales asociadas a este régimen implican un cumplimiento aceptable, una desviación o una ruptura respecto a sus preceptos fundamentales. Y también constatar que, según los casos, las prácticas nacionales pueden funcionar como agentes de consolidación, de erosión o de ruptura. Ello mejora la comprensión de la relación existente entre el grado de adherencia al régimen y el impacto sobre las perspectivas de estabilidad y de transformación del mismo, o de cambio hacia uno nuevo, y el entendimiento del complejo proceso de cambio que está experimentando el campo de la política de drogas en los últimos años. Por estas razones, el recorrido realizado en este trabajo demuestra la utilidad del análisis de regímenes internacionales para la comprensión de las características y del funcionamiento de este campo de las relaciones internacionales. La TERCERA conclusión es que en la actualidad las políticas desviadas y rupturistas parecen haber alcanzado mayor visibilidad que aquellas promovidas y admitidas por los organismos internacionales de control de drogas. Desde la década de los noventa, ha sido identificado un número cada vez mayor de prácticas asociadas al régimen susceptibles de contribuir a cambios dentro del mismo e incluso de abrir la puerta a la creación de uno nuevo. Sin embargo, la existencia de este tipo de prácticas no garantiza por sí misma que se vayan a producir cambios fundamentales en los pilares del régimen. Para que el cambio suceda efectivamente deben darse, junto con las prácticas desviadas y rupturistas una serie de condiciones adicionales. A lo largo del estudio hemos identificado seis que, de manera muy sintética, implican: 1) la superación paulatina de los obstáculos al cambio existentes en el seno del régimen de drogas señalados en este trabajo; 2) una evaluación objetiva de las políticas prohibicionistas-punitivas, consiguiendo que dichas evaluaciones lleguen a generar una flexibilización de las posturas de los organismos de control de drogas, 3) que dichos organismos se abran a nuevas opciones políticas, y que emitan sus valoraciones no en función de si se ajustan a una determinada interpretación de las convenciones, sino basándose en los resultados que produzcan; 4) la consolidación de las prácticas estatales que hacen uso de los márgenes de flexibilidad; 5) la consecución de resultados positivos por parte de las mismas y 6) que los Estados que aplican estos nuevos enfoques en su contexto nacional defiendan sus éxitos en base a evidencias científicas en los foros internacionales en materia de drogas, muy especialmente en el seno de la Comisión de Estupefacientes. Por tanto, el análisis realizado permite confirmar la hipótesis de partida de este trabajo, pero introduciendo dos matices importantes: las prácticas de los Estados están contribuyendo efectivamente a la transformación del régimen internacional de control de drogas, en particular aquellas políticas desviadas y rupturistas, y forzarán una revisión interna en el seno de sus organismos únicamente si a la vez confluyen el conjunto de condiciones que se acaban de apuntar. La CUARTA y última conclusión de la investigación hace referencia al caso de estudio. El análisis en profundidad de la aplicación nacional del régimen de drogas en España nos ilustra la diversidad de cuestiones que el decisor en el ámbito de las drogas ha de tomar en consideración a la hora de establecer sus líneas de actuación. El análisis del caso demuestra que las políticas implementadas por España suponen al mismo tiempo un apoyo a la transformación del régimen, porque se han puesto en marcha numerosas políticas desviadas, y una consolidación del modelo actual, porque las decisiones han estado más marcadas por consideraciones de política interna y factores específicos del contexto nacional y no han ido acompañadas de una militancia a favor de la reforma en las reuniones de la Comisión de Estupefacientes. España ha optado por aplicar un conjunto de políticas desviadas (en especial, en intervenciones de reducción de daños y tolerancia hacia determinados mercados de cannabis) manteniendo un perfil modesto a nivel internacional, sin oponerse a la visión ortodoxa del régimen. En base a nuestro análisis, podemos concluir que la decisión de España de adoptar este perfil responde a dos motivos. El primero, es posible que España no desee asumir los costes derivados de cuestionar el enfoque prohibicionista en los foros internacionales, ya que significaría ponerse frente a países aliados en otros ámbitos. España es una potencia de tamaño medio que puede adoptar determinadas decisiones internacionales con autonomía, no obstante la cuestión de las drogas ilícitas no parece en la actualidad estar ubicada en lo más alto del orden de prioridades de la política exterior española como para poner en riesgo alianzas en otros ámbitos de mayor preocupación, como el suministro energético, la inmigración ilegal o las inversiones extranjeras. El segundo motivo que parece conducir a España a adoptar esta posición, y tras haber analizado en detalle la perspectiva española respecto a los principales debates internacionales, es la convicción de las autoridades de que el régimen actual fue muy útil para gestionar la epidemia de heroína y otros problemas del contexto español y que sigue siendo perfectamente válido en la actualidad. Es decir, no es que España considere que el régimen necesita una transformación sustancial pero se abstenga de dar su opinión en los foros para evitar ciertos costes, sino que existe el convencimiento de que las medidas desviadas que se han aplicado encajan en el marco de los tratados y que por ello no es necesario introducir cambios, aunque quizá sí lo sería realizar una interpretación más laxa de sus disposiciones. Bibliografía empleada (selección): Adler, E. y P. 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