Del gobierno a la gobernanza local. Capacidades, instituciones y visiones de lo público en el proceso de descentralización en Colombiaestudio de casos

Resumen

Entendiendo que las posibilidades de éxito de la descentralización recaen tanto en el diseño legal y constitucional que la enmarca como en los contextos sociales donde se implementa, y remarcando que la esencia de los procesos descentralizadores latinoamericanos es precisamente la interacción entre los actores sociales con presencia en su territorio, la tesis inicia con la definición de gobernanza local, entendida como un modelo de dirección y coordinación de la sociedad basado en la interacción entre distintos actores sociales, económicos y políticos que busca alcanzar metas acordadas de interés público y general de manera participativa, colaborativa y corresponsable en un territorio específico. Partiendo del trabajo de Kooiman (2003), quien establece tres órdenes de la gobernación social¿organizativo, institucional y normativo¿se establecen tres niveles de análisis: las capacidades administrativas que otorga el sistema institucional a los gobiernos locales; las competencias y los niveles de autonomía de los mismos; y la coherencia normativa entre el discurso de la descentralización y su implementación. De esta definición se inicia el estudio del caso colombiano en dos vía: por un lado, se realiza una evaluación del diseño institucional de la descentralización (1986-2012), detallando cómo dichas reformas se corresponden con las ideas de la gobernanza local. La evaluación revela un marco jurídico lleno de complejidades y dispersiones, resultando en un diseño institucional rígido y vago al mismo tiempo. Se observa a su vez una marcada debilidad de los gobiernos locales y una dependencia endémica frente al nivel central en lo político, lo económico y lo administrativo. Todo esto evidencia un desbalance amplio entre el deber ser de la descentralización y lo que realmente se ha implementado, donde el peso del centralismo sigue marcando la vida de los territorios. La segunda vía se realiza mediante un estudio comparativo de dos municipios (Facatativá y Ciénaga) que cuentan con el mismo diseño institucional pero que han obtenido resultados opuestos en cuanto a desempeño político, fiscal y administrativo, en aras de observar cuestiones informales explicativas de la divergencia de resultados. Se detallan múltiples diferencias de implementación que pueden resumirse en un sistema diferenciado de incentivos sobre los tomadores de decisiones en los municipios estudiados: en Facatativá, las élites locales vieron en la adopción de la formalidad una manera de acceder a recursos destinados desde el nivel nacional, al mismo tiempo que un mecanismo para afianzar su legitimidad en su comunidad. Esto redunda en un esfuerzo continuo por construir y establecer procesos administrativos, que a la larga terminan fortaleciendo la administración local. En Ciénaga, los cambios en la formalidad no son vistos como generadores de ventajas inmediatas siendo el municipio un centro de exportación minera que recibe grandes recursos. Esto, sumado a una evidente debilidad de los sistemas de control y una alta impunidad, se traduce en un fortalecimiento de las relaciones informales competitivas, que se muestran mucho más atractivas frente al seguimiento de la formalidad legal.Concluye la tesis remarcando la necesidad de un nuevo marco de relaciones entre los actores sociales que permita una gobernanza democrática en los territorios colombianos, partiendo del fortalecimiento de las administraciones locales, pasando por la consolidación de mecanismos de sanción y rendición de cuentas y terminando en una revalorización de lo público como espacio de interacción entre actores sociales que permita alcanzar metas de beneficio colectivo para el territorio.