La creación del Sistema Nacional Integrado de Salud en Uruguay (2005-2012)impulso reformista con freno desde los puntos y actores de veto

Resumen

La elección del método de análisis de cualquier investigación o tesis doctoral debe estar determinada por el propio problema que se pretende entender y explicar; en este caso particular la implementación de una reforma estructural en el área de política sanitaria de Uruguay la elección de aproximarse a dicho proceso mediante el instrumental del Institucionalismo Histórico IH responde a diversas motivaciones. En primer lugar, se encuentra el convencimiento de que los diversos procesos políticos deben ser analizados tomando especial consideración de la historia del mismo, el marco institucional en el que los actores involucrados dirimen sus luchas de poder, y de los hechos, factores y condicionantes que fueron conformando por ejemplo la necesidad de acometer cualquier tipo de reforma particular. En este caso en especial, parece difícil comprender de forma precisa los cambios propuestos y algunos rechazos y bloqueos a dichas iniciativas, sin conocer cómo evolucionó la configuración y la relación entre los diferentes actores del sistema. Como se observará a lo largo de este trabajo por ejemplo, es pertinente remitirse a la conformación del actual sistema mixto de atención sanitaria en Uruguay a comienzos del siglo XX, para comprender por qué dentro de un sistema de protección social relativamente fuerte e institucionalizado dentro del contexto regional, aparece como una necesidad de primer orden relanzar y reforzar el rol de rectoría de las autoridades políticas y estructuras estatales. En el caso concreto de la política sanitaria en Uruguay, este enfoque centrado en los intereses no sería demasiado útil para entender por qué las corporaciones médicas se opusieron y bloquearon con éxito un intento de reforma en el año 1995 durante la segunda presidencia de Julio María Sanguinetti, Partido Colorado, y por el contrario las mismas corporaciones terminaron aceptando la construcción de un Sistema Nacional Integrado de Salud propuesta por el primer gobierno del Frente Amplio en el período 2005-2009, cuando muchas de sus medidas presentaban similitudes con la propuesta anterior, Fuentes, 2010. La idea entonces es que hay condiciones externas a los diversos actores que determinan de forma importante la posibilidad de que un tema ingrese o no en la agenda, Ballart, 2008b, influye en las posiciones que estos actores se enfrentan a dichos problemas y generan incentivos o desincentivos para apoyar o no las propuestas de reforma que vayan surgiendo, entre otras cosas. Estas condiciones externas no serían otras que las instituciones formales e informales de un sistema político determinado.En relación al marco analítico, el mismo refleja el nudo crítico sobre el cual esta tesis pretende contribuir, la dificultad de la literatura más tradicional del neoinstitucionalismo para explicar aquellos cambios que no provienen de grandes rupturas con el escenario existente coyunturas críticas sino que por el contrario, se van produciendo de forma gradual, generando las condiciones necesarias para la transformación institucional. Si se separa analíticamente el proceso de reforma estudiado en este trabajo, se puede observar cómo la elaboración de la propuesta y su posterior aprobación a nivel parlamentario se ajustan bastante bien a la noción de ventana de oportunidad presente en los trabajos más clásicos de esta corriente -Kingdon, 1995, Collier Y Collier, 1991