La iniciativa de agenda en América Latina y la Unión Europea

Resumen

Las instituciones de la democracia representativa enfrentan un proceso de descrédito y desafección que ha conducido a la búsqueda de mecanismos que permitan renovarla, especialmente a través de la ¿innovación democrática¿. Sin embargo, el diseño defectuoso o el uso improvisado de algunos de estos instrumentos, han generado nuevos problemas de representación, legitimidad y conexión entre ciudadanía y políticas públicas. En este escenario, esta tesis se centra en un mecanismo de tipo indirecto -con origen a inicios del Siglo XX (Austria, 1920) y en auge desde el planteamiento de la Iniciativa Ciudadana Europea en el Proyecto de Tratado Constitucional de la UE a inicios del Siglo XXI- que en teoría debería de contribuir a paliar la crisis de representación: la Iniciativa de Agenda. Un mecanismo objeto de una muy escasa atención académica a pesar de su amplia presencia en el debate político actual así como en los ordenamientos jurídicos de América Latina y de la Unión Europea. Conforme a la Iniciativa de Agenda (IA) o Iniciativa Legislativa Popular (ILP), indirecta, un grupo de ciudadanos plantea ante el legislador una propuesta normativa, dejando en sus manos la decisión final sobre esa iniciativa promovida por los propios ciudadanos a través de la recolección de firmas. Adecuadamente configurada, la IA/ILP debe de fortalecer la legitimidad democrática con un reforzamiento recíproco de los principales actores al ofrecer, de una parte, la oportunidad de impulsar iniciativas políticas a los representados y, de otra, al dar a los representantes la posibilidad de informar, debatir y, a la postre, decidir sobre cuestiones de interés público, esto es, de argumentar sus decisiones con la ciudadanía, evitando los efectos de ruptura de la representación que puede originar el referéndum. No existen, sin embargo, análisis que den cuenta en perspectiva comparada del cumplimiento de estas expectativas. Contamos, apenas, con algunos estudios de caso con resultados divergentes. En este trabajo, se responde a la cuestión de ¿Bajo qué condiciones puede la IA/ILP funcionar como un mecanismo eficiente a la hora de encauzar las demandas ciudadanas y mejorar la calidad de la representación en el sistema político democrático? Desde la perspectiva de que el éxito del mecanismo se corresponde con su efectiva toma en consideración parlamentaria, con inicio de la fase de debate y enmienda, y con independencia de que sea o no aprobada. A partir de la revisión completa del estado del arte, se plantean objetivos e hipótesis comprobables de manera tal que, para que la configuración de la IA/ILP permita el cumplimiento de sus fines como canalizadora de demandas ciudadanas, se entiende que debe de responder a tres criterios fundamentales, a saber, ser inclusiva (en relación a los sujetos y temas de activación), accesible (requisitos de activación de forma y de firma y posibles apoyos de tipo material/técnico) y eficaz (condiciones para el tratamiento parlamentario). Las hipótesis asociadas a cada uno de estos criterios son analizadas por medio de indicadores numéricos. El estudio normativo de 25 modelos de IA/ILP de América Latina y la UE se complementa con el análisis de las experiencias concretas en el uso del mecanismo en cada uno de estos casos, lo que permite contrastar el desempeño de los distintos diseños institucionales y valorar otras variables de tipo político. El texto acaba con un capítulo de conclusiones tendente a ofrecer un modelo de ILP eficiente, que redunde en beneficio mutuo de representantes y representados y, por consiguiente, en la mejora de la calidad del sistema democrático en su conjunto.