Aportaciones al régimen jurídico del Dominio Público Minero y su aprovechamiento en el derecho administrativo español

Resumen

1. JUSTIFICACIÓN: UTILIDAD QUE REPRESENTA EL OBJETO DE ESTUDIO. El presente trabajo de investigación tiene como principal objetivo realizar un diagnóstico del sector minero español a través de tres vertientes diferenciadas: el desarrollo histórico-jurídico del sector, la situación actual y el potencial alcance que como sector económico representa. El diagnóstico se mejora con una completa y exhaustiva aportación de derecho comparado iberoamericano. Demostrar los aciertos de la histórica legislación minera, las insuficiencias de que adolecía y proponer instrumentos jurídicos adecuados que actualicen y mejoren una aplicación garantista de la ley minera básica vigente han constituido un segundo objetivo. En este sentido, y aludiendo al conocido aforismo de Pitágoras de Samos que predicara que el principio es la mitad del todo entendíamos que la presente investigación debía partir de unos antecedentes jurídicos reiteradamente manifestados en el pasado y hasta hace muy poco tiempo por la doctrina administrativa, referencias que no son otras que la creación de unas bases sólidas del ordenamiento jurídico minero, bases que encuentran su fundamento expreso en el artículo 149.1.19ª de nuestra Constitución, sin que por el momento y hasta ahora, año 2009 el legislador haya procedido siquiera a esbozar o elaborar el citado mandato constitucional. Y si los principios son la mitad, convenía recordar la otra parte del todo: el desarrollo y la mejora continua de los principios citados en aras de lograr una regulación jurídico-minera efectiva y que se pueden traducir en el deseo de que el legislador termine con la ambigüedad en las definiciones normativas que alcanza no sólo a los principales elementos de la ley sino también a los títulos administrativos que para el aprovechamiento y gestión de los recursos minerales contiene la mencionada norma. Para el cumplimiento de lo anterior es fácil deducir que se hace igualmente útil partir de un presupuesto esencial, el padrón que defiende la política pública minera en nuestro país, cuya principal función debe ser, ciertamente, proporcionar un marco institucional adecuado que genere una información útil y unas condiciones flexibles a todos los actores implicados en este sector; condiciones mencionadas que facilitarán a medio y a largo plazo una programación y unas actuaciones sostenibles en la actividad minera española. Por lo demás, y como complemento a lo expuesto ut supra, de singular relevancia es recordar que la importancia que se ha otorgado de siempre a los yacimientos minerales y demás recursos geológicos por el valor que representan como riqueza nacional se ha positivizado en nuestro ordenamiento jurídico desde el siglo XVI, aunque el primer reconocimiento constitucional se hizo en el siglo XIX, en las Cortes de Cádiz en 1812 y desde entonces se ha ido sucediendo en los continuos textos constitucionales hasta el actual de 1978. De esta forma, la Constitución de 1978, la legislación, y la jurisprudencia y desde hace ya algún tiempo, en estas dos últimas décadas, la doctrina han venido a declarar a los recursos minerales como recursos pertenecientes al Dominio Público natural, y por lo tanto, bienes de dominio público a los que van a ser de aplicación los principios generales del Derecho Administrativo y, sobre todo, los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad -conforme a lo dispuesto en el artículo 132 del texto constitucional; reafirmándose de esta manera, un sistema, el de dominio público como sistema de ordenación minera del Derecho español cuyos antecedentes se remontan a 1.849. Partiendo de aquel reconocimiento constitucional de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos como bienes pertenecientes al Dominio público natural, el artículo 149.1.25ª establece la competencia estatal en orden a regular las Bases del régimen minero y energético, debido a que el Estado sigue ostentando la función legislativa básica y la gestión de las todavía existentes reservas mineras; mientras que en el plano de la gestión administrativa, la competencia para actuar en minería corresponde íntegramente a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, la finalidad del artículo 149.1.25ª otorgando al Estado la competencia para establecer los grandes principios y directrices de la ordenación de la minería y, en concreto, los criterios generales comunes a que han de acomodarse las distintas legislaciones de las Comunidades Autónomas, cuestión no baladí es tan ardua y tan compleja de abordar que aún no se ha materializado en un Proyecto de Ley que haga realidad el mandato constitucional, a pesar de haber transcurrido 30 años y a pesar de que la evolución del mercado, en términos mineros, lo ha precisado. Con independencia de lo manifestado, el referido precepto 149 en su apartado 1.1 atribuye, además, al Estado otra importantísima función que consiste en regular las condiciones básicas que garanticen el principio de igualdad en todo el territorio nacional. Por tanto, podemos determinar que en minería para poder alcanzar el principio de igualdad jurídica en el territorio nacional en estos momentos se debe afrontar una completa revisión que de lege ferenda habría que comprender necesariamente: a) la clasificación de las sustancias minerales; b) las condiciones para ser titular de uno o varios derechos mineros; c) el régimen general en el otorgamiento de los títulos administrativos para la explotación de los recursos (autorizaciones y concesiones) aunque hay que tener presente que la competencia para el otorgamiento de aquellos han sido atribuidas a las Comunidades Autónomas siempre que el título en cuestión no rebase el territorio de la Comunidad respectiva. Y por último, la caducidad y transmisiones de los derechos mineros y el régimen de expropiación forzosa. El presente trabajo de investigación comprende los tres primeros apartados que se acaban de enumerar en este orden, aunque también se ha planteando -como cuestión de previo pronunciamiento- una serie de definiciones de conceptos básicos de Geología que ayudarán a entender con una mayor precisión el complejo mundo de los minerales y las rocas. 2. METODOLOGIA GENERAL DEL PROYECTO: VISIÓN DESDE LA INVESTIGACIÓN. Este trabajo es el resultado de un proceso de investigación en el que se han sucedido varias etapas denominadas: PRIMERA PARTE: CONCEPTUALIZACIÓN DE LOS RECURSOS MINERALES; SEGUNDA PARTE: ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS MINERALES; TERCERA PARTE: DISTINCIÓN DE LOS RECURSOS MINERALES. El Primer Componente de Investigación buscó identificar y sistematizar los distintos conceptos básicos del derecho positivo minero, enfrentándose, también, ante la dificultad demostrada de la construcción de una noción general y unitaria del concepto mina, creyendo necesario replantear la cuestión, en el sentido de enumerar y abarcar en el concepto tres diferentes elementos que deben entrar en la elaboración del mismo nos referimos al elemento jurídico, al elemento económico y al elemento técnico, a la vista de la normativa vigente y de la jurisprudencia que la ha interpretado a lo largo de estos años. La concreción del citado concepto mina (ya jurídicamente formulado y perfeccionado reiteradamente por nuestra doctrina desde hace un siglo) se ha hecho introduciendo nuevos elementos de forma que se ha podido converger el criterio técnico y jurídico. En materia minera los textos pueden resultar lejanos a la claridad precisamente por la complejidad de la misma, con independencia de los principios que informan a esta materia: principios jurídicos, principios científicos, principios económicos y principios ambientales La formulación de este concepto jurídico clásico, ha permitido disfrutar de una posición privilegiada para abordar y perfeccionar una cuestión pendiente en el derecho minero español, la distinción de los recursos minerales, desde el criterio científico y desde el criterio jurídico, pudiendo de este modo converger la disciplina técnica y la ciencia jurídica para realizar una propuesta de clasificación de los recursos mineros más completa y ajustada a la realidad actual. Los resultados alcanzados sugieren, siempre desde el respeto a nuestra tradición terminológica minera e histórica, una revisión de la técnica legislativa que ha imperado desde el siglo XIX hasta el momento actual. Se debe apostar por la introducción de la técnica comunitaria donde se define previamente los conceptos técnicos, a fin de dar cabida a una garantista aplicación de la norma que tiene carácter básico pudiendo corregir, de esta forma, los conceptos jurídicos indeterminados existentes que han resultado ser el efecto de una defectuosa técnica legislativa pasivamente admitida desde hace dos siglos. Por tanto, como principales hallazgos en esta Primera Parte -dado que hasta ahora no había sido realizada por la doctrina-, han resultado ser la sistematización de los Conceptos Técnicos o Nociones Técnicas como nociones mineras que utilizadas por nuestro derecho positivo histórico desde el siglo XVI y hasta la actualidad permanecen aún vigentes. El Segundo Componente de Investigación en la Segunda Parte de nuestro trabajo tenía como objetivo presentar una exégesis histórica del Ordenamiento Jurídico español que abarca el primer título y una formulación dogmática que comprende el segundo título. En este sentido el análisis efectuado sigue constatando que la intervención pública sobre la riqueza mineral en el contexto actual es insuficiente, aunque las razones de estas insuficiencias no se encuentran precisamente en el sistema ideado, de Dominio Público de estos recursos naturales, como se defenderá en un momento posterior en el trabajo. Por tanto, primero se ha analizado el Dominio Público minero y después hemos revelado cuál es el resultado final en el Derecho Positivo actual y cómo es en el Derecho positivo español, su contenido esencial , su objeto y los principios que lo informan. Nuestro legislador históricamente ha venido practicando invariablemente la técnica normativa del dominio público apoyándose en el presupuesto histórico-jurídico de que los recursos minerales han estado vinculados jurídicamente al Estado desde la Edad Moderna, límite temporal desde el que parte esta investigación, por tanto la técnica normativa que actualmente se ha adoptado no es sino fruto de nuestra historiografía jurídica. Este reconocimiento de lege data en nuestra legislación se manifiesta expresamente en nuestro derecho positivo. No obstante lo anterior, del análisis sistemático efectuado nuestro resultado constata que la intervención pública sobre la riqueza mineral en el contexto actual es insuficiente, aunque las razones no se encuentran precisamente en el sistema ideado de Dominio Público, pues como se demostrará en la investigación tras realizar un análisis minucioso del antecedente y del actual sistema se puede afirmar que existe en nuestro país una doctrina sólidamente fundada que apuesta por el sistema de Dominio público como técnica normativa adecuada para la regulación de los recursos minerales. Sin embargo a la vista de un incipiente proceso crítico iniciado respecto a esta teoría se defiende la estabilidad del sistema instituido que cuenta con la ventaja de una aceptación doctrinal mayoritaria, en múltiples normas de Derecho positivo y por parte de una consolidada jurisprudencia. El Tercer Componente de Investigación, una vez que se ha mostrado en la Primera y Segunda Parte de modo sistemático como se ha concretado la conceptualización y la ordenación de los recursos minerales en nuestro ordenamiento jurídico, pretendía con la suficiente claridad dar a conocer ¿porqué y cómo ha clasificado el legislador español? desde la óptica de la necesidad de la interpretación del Derecho, que siempre existe frente a la supuesta claridad del texto legislativo y cuáles han sido las clasificaciones que de estos recursos se han sucedido desde el siglo XIX hasta la actualidad, finalizando con ciertas precisiones dogmáticas acerca de la procedencia de la clasificación actual y porqué habría que variarla. En esta última Parte, por tanto, se debe destacar que la atribución de una misma función' a diversas decisiones administrativas denominadas indistintamente (autorizaciones de explotación mineras) y (concesiones mineras) de las cuales sólo estas últimas responden a la configuración de títulos habilitantes, explica que presenten problemas comunes y reclamen soluciones normativas parecidas; todo ello con independencia de que nos encontremos con una autorización administrativa o con una concesión, o de que el instrumento por el que se formaliza el ejercicio de la potestad sea un acto único o contrato. De esta forma y por lo que atañe a nuestro objeto, la enseñanza a mostrar será que los títulos administrativos habilitantes en minería relativos a la actividad de explotación deben perfeccionar su aproximación conceptual con una aproximación respecto a la función, es decir, se defiende que estas decisiones administrativas si deben tener virtualidad es cuanto para qué sirven, y si la función a la que responden es equivalente, idéntica debe ser también el título que habilita para esa concreta actividad. Lo anterior, no obstante se enuncia sin olvidar la formulación que ha regido el contenido del trabajo a lo largo de las tres partes que lo conforman, es decir, si el Derecho administrativo minero es un Derecho de distribución y planificación de recursos, únicamente desde esta perspectiva se deben, por tanto, manifestar las estructuras de los enunciados normativos de la ley básica de este sector y la posición del Ejecutivo Llegados a esta postura, se hace evidente señalar, a modo de directriz final, que una regulación general de los recursos minerales que, además, contemple para las distintas categorías un régimen unificado de dominio originario como de explotación constituye el desideratum legislativo actual en este país que, aunque puede ser una tarea compleja, sin embargo, no es imposible.