La participación deliberativa en las controversias sociotécnicasel caso de los puertos refugio en España

Resumen

Las gravosas consecuencias sociales, económicas, políticas y medioambientales que supusieron los accidentes del Erika y el Prestige anularon por completo la viabilidad de los planes de actuación para la resolución de las catástrofes marítimas empleados hasta la fehca, obligando a ejercer un esfuerzo renovado y un cambio funsamental en los marcos de referencia sociales, políticos y técnicos desde los que se enfrenta este tipo de catástrofes, y es que a pesar de la relevancia y marcado carácter social que la controversia de la Seguridad Marítima plantea, desde el ámbito del conocimiento académico ha sido objeto de investigación y debate en disciplinas muy concretas alejadas del estudio de la realidad social en sí misma. Así este nuevo reto que debe asumir la Seguridad Marítima tras los accidentes del Erika y el Prestige se encara desde la disciplian del derecho por parte de sus profesionales "los técnicos de lo legal" mediante la redacción de tratados y decretos que regulan el transoporte de mercancías peligrosas peligrosas, siendo uno de los aspectos más controvertidos el que se refiere a la ubicación de los puertos y zonas de refugio tal y como se señala en la directiva 2002/59/CE de la Comisión Europea y en la Resolución de la OMI A.949 (23) en las que se prevé la elaboraciónl por parte de los Estado de planes para albergar buqeus en peligro en puertos o en otro lugar protegido en las mejores condiciones posibles, es así como desde el ámbito de la ingeniería, "los técnicos de lo natural" desarrollaron en España la herramienta informática PRISMA que albergada en el Ministerio de Fomento funciona como visor cartográfico y como base de datos conteniendo información sobre más de 1100 puntos que podrían ser empleados como refugio. A pesar de la estrecha colaboración entre "técnicos de lo legal" y "técnicos de lo natural" sigue existiendo, en el caso concreto de la designación de las zonas y puertos de refugio, una amplia zona gris, una zona de incertidumbre, compuesta por aquellos aspectos sociales que rodean a la controversia y que debe ser estudiada desde una perspectiva sociológica renovada apoyada en las herramientas sociológicas de análisis de controversias. Es por ello que la tesis central de esta investigación sostiene que es posible superar las limitaciones de la dicotomía naturaleza-sociedad, entre tecnología y legislación, mediante una investigación sociológica exhaustiva que permita avanzar en las prácticas democráticas participativas y superando el modelo de confrontación entre actores y consolidando un modelo colaborativo en la tomad e decisiones arriesgadas. La hipótesis en que se apoya esta investigación establece que los puertos y zonas de refugio se plantean en el ámbito institucional bajo un esquema tradicional problema-solución, que implica la búsqueda de medidas en el ámbito de la seguridad marítima frente a la amenaza de la contaminación. La creciente preocupación por la protección del medio marino y la consiguiente respuesta social ante situaciones de catástrofe económica y ecológica en ese medio han convertido a esta cuestión en una nueva controversia global. El carácter controvertido de la cuestión particular de la designación de zonas o lugares de refugio obliga a recurrir a herramientas como el ¿mapping¿ o la cartografía de la controversia. Tras un acercamiento al contexto sociohistórico, en que aparece la cuestión objeto de estudio, se analizará el entremado de las relaciones que se establecen entre los distintos actores humanos y no humanos que conforman la red. Esta cartografía resulta de utilidad política, social y mediática, ya que ofrece un camino mediante el que aquellas problematizaciones expresadas en el discurso de la población acerca de sus opiniones y actitudes hacia la seguridad marítima, los puertos o zonas de refugio y la solución española PRISMA, pueden ser trasladadas desde el nivel local en que las emite la población al nivel global en el que los responsables toman las decisiones. Con el fin de dar cuenta de esta tarea, el contenido de esta tesis doctoral se estructura en dos partes. En una primera parte se ofrece una compilación de aquellas cuestiones de carácter teórico más relevantes en el estudio de las decisiones controvertidas en el manejo y la gestión del riesgo en la modernidad. En una segunda parte, de carácter empírico, se detallan los aspectos metodológicos y los resultados del análisis realizado y se explicitan las conclusiones que de él se derivan. A lo largo de la primera parte, compuesta por tres capítulos, se hará referencia al estudio sociológico del riesgo como nueva modernidad, haciendo especial hincapié en las teorías de la modernización reflexiva y la sociología del riesgo de Beck y Giddens. En un segundo capítulo se ofrece una aproximación en detalle de los estudios de Ciencia, Tecnología y Sociedad, atendiendo a cómo se han ido reconfigurando en las últimas décadas las relaciones entre estos tres ámbitos y como se ha visto afectada la confianza en el desarrollo científico-técnico ante la emergencia de nuevos riesgos, lo que ha tenido como una de sus consecuencias más destacables el destronamiento de los expertos en favor de la ¿democratización de la experiencia¿. Por último, el tercer capítulo del marco teórico se dedica al estudio de la participación pública en el diseño de las políticas públicas y la gobernanza del riesgo. Se atenderá a los modelos existentes en la toma de decisiones en cuestiones arriesgadas y a los postulados de la gobernanza deliberativa y al poder del diálogo en la generación de confianza pública en las instituciones sociales, políticas y científicas y en el apoyo a las políticas públicas. De un modo más detallado, el primero de los capítulos teóricos que lleva como título El estudio del riesgo desde la modernidad resulta relevante en tanto que la necesidad de designar zonas o lugares de refugio puede ser considerada una respuesta política ante las gravosas consecuencias de los accidentes y las emergencias que han tenido lugar en los últimos años en el ámbito marítimo y cuyos máximos exponentes han sido los accidentes del Erika y el Prestige. En una situación en que la preocupación por los nuevos riesgos a los que las sociedades se ven expuestas como consecuencia del desarrollo industrial y tecnológico adquirido y ante un clima social en que los valores orientados a la protección del medio ambiente no pueden ser obviados por los responsables políticos, la cuestión de la contaminación marina provocado por los buques transportadores de mercancías peligrosas se convierte en un problema de primer orden que debe ser abordado de manera minuciosa atendiendo a las corrientes de estudio sociológico del riesgo y haciendo especial referencia a los postulados de la modernización reflexiva y la teoría de la sociedad del riesgo. El contenido de este primer capítulo se divide a su vez en cuatro apartados. El primero de ellos se dedica a la contextualización de los estudios sociales del riesgo atendiendo a las dificultades analíticas que supone la delimitación y la caracterización del riesgo como resultado de la ausencia de una definición compartida y la constante evolución histórica de su significado. Se abordará este acercamiento atendiendo a la multidimensionalidad explicativa del concepto del riesgo que se vale para su definición de la relación con otros conceptos como la seguridad, la incertidumbre, la decisión o el peligro. Se realizará, a continuación, un pequeño repaso de las diferentes aproximaciones académicas desde las que se aborda el estudio social del riesgo, el enfoque técnico, el psicológico y el sociológico. En el tercer apartado de este primer capítulo se repasarán los postulados de la modernización reflexiva o segunda modernización en la obra de Beck y Giddens, en que la emergencia de los nuevos riesgos sociales, resultado del desarrollo científico-técnico e industrial abren un abismo entre el mundo del riesgo cuantificable y asegurable propio de la era industrial y el mundo de las inseguridades no cuantificables propio de la sociedad del riesgo. El último apartado se dedica al estudio del papel jugado por el conocimiento en la toma de decisiones en el contexto de la modernización reflexiva y de la sociedad del riesgo. En él se recogen las propuestas sobre la toma de decisiones en situaciones de riesgo, el enfrentamiento entre el conocimiento social y el conocimiento científico y la emergencia de una nueva esfera pública; el papel que la ciencia y la sociedad ejercen en el manejo de la incertidumbre y la necesaria reinvención de las instituciones tradicionales para adecuarlas a la realidad actual. El segundo de los capítulos dedicado a los estudios de ciencia tecnología y sociedad resulta relevante en tanto que la ausencia de una definición precisa sobre qué son las zonas y puertos de refugio las convierte en un claro ejemplo de híbrido sociotécnico, un híbrido entre sociedad y naturaleza propio de la sociedad de riesgo. Por una parte caben en la definición zonas de refugio naturales que deberán ubicarse en enclaves que orográficamente garanticen la protección de los buques de las inclemencias atmosféricas. Por otra parte, puede tratarse de zonas de refugio sociotécnicas, que se designarán atendiendo a cuestiones sociales como el número de personas que residan en las inmediaciones o la actividad económica predominante en el área; atendiendo a cuestiones técnicas, los medios e infraestructuras disponibles para poder hacer frente a una situación crítica. Asimismo las zonas de refugio son un objeto de riesgo en sí mismas, un ¿objeto peludo¿ en términos latourianos. La cuestión de la decisión sobre la ubicación de las zonas de refugio y, en concreto, la solución anunciada por el Ministerio de Fomento Español, PRISMA, supone una decisón de carácter científico-técnico que deviene en una nueva ¿caja negra¿ al ponerse en cuestión la capacidad de una herramienta informática a la hora de resolver la controversia de la Seguridad Marítima. Esta situación debe ser estudiada en detalle desde una perspectiva de ciencia, tecnología y sociedad (en adelante CTS) que preste especial atención a los presupuestos de la teoría del actor-red (Actor network theory, en adelante ANT). El primer apartado de este segundo capítulo se refiere a la etapa caracterizada por un claro optimismo hacia el desarrollo científico-técnico como histórica fuente ilimitada de progreso social y económico, que dominó las primeras décadas del s.XX. Se repasará el modelo lineal como base del contrato social con la ciencia de la época y la distinción entre los ámbitos de la ciencia básica y la ciencia aplicada y se detallará el carácter tecnocrático que resulta del modelo ideal en la toma de decisiones en un contexto ajeno al riesgo o las consecuencias indeseadas que pudieran devenir de la aplicación de los descubrimientos científicos y las innovaciones técnicas. El segundo apartado se refiere a la etapa de alerta, que supone el fin de la neutralidad valorativa hacia el desarrollo científico-técnico, en la que comienza a cuestionarse el modelo lineal y tecnocrático, tomando como antecedente el trabajo de Kuhn que sienta las bases sobre las que emerge la corriente de trabajos CTS. En el tercer apartado, se estudia la etapa crítica hacia la ciencia y la tecnología en el contexto de los primeros accidentes en centrales nucelares y la emergencia de nuevos movimientos sociales. Se atenderá a la consolidación de los estudios CTS, con la brevedad necesaria y suficiente como para evitar caer en la injusticia, aquellas aproximaciones que se muestran más fructíferas en el entendimiento de las controversias socio-técnicas. El cuarto apartado se dedica a los estudios más recientes en las relaciones que se establecen entre Ciencia, Tecnología y Sociedad que no pueden ser entendidas ni estudiadas sin hacer referencia al riesgo. En un giro hacia la participación y la democracia de la experiencia en el contexto de desarrollo de la Big Science y de búsqueda de un nuevo contrato social para la ciencia, se repasarán aquellos paradigmas con un mayor impacto y desarrollo. Por último, el tercer capítulo con el que se da fin al marco teórico lleva por título Gobernanza Deliberativa en la toma de decisiones de riesgo y ahondará en las propuestas sobre la participación de la población en el proceso de toma de decisiones arriesgadas. El énfasis en el ¿public engagement¿ resulta el punto de encuentro entre los dos capítulos anteriores, ya que tanto en las conclusiones del Congreso de la Ciencia celebrado en el año 1996 como en el Informe de Caracterización del Riesgo del año 1999, se llama la atención sobre la importancia de la participación pública en el diseño de aquellas políticas que hayan de regular el riesgo así como en el avance científico técnico. Una participación pública que ha sido planteada por parte de diversos autores, desde los más optmismistas que siguen abanderando la confianza hacia las decisiones aconsejadas por los expertos, hasta los teóricos más críticos que creen necesario un cambio radical en nuestra forma de entender la vida social, científica y política. En este tercer capítulo se tomarán como referencia los postulados de la Gobernanza marcados por la Comisión Europea, profundizando en la Gobernaza Deliberativa, en la que los responsables de la toma de decisiones deben tener en cuenta la participación de la sociedad civil organizada y desorganizada y la expresión y deliberación de su conocimiento abandonando el sistema tradicional de apoyo único en el consejo experto. La sola deliberación y participación, si bien puede que no alcance soluciones concluyentes, resulta un mecanismo eficaz que refuerza la confianza de la sociedad en las instituciones y en sus responsables. El último capítulo del marco teórico se subdivide en cuatro apartados. El primero se refiere a la nueva caracterización del riesgo que resulta del Informe Understunding Risk: informing decisions in a democratic society; tomando este informe como el antecedente necesario que abre el camino hacia la gobernanza deliberativa como modelo para la toma de decisiones controvertidas. En el segundo apartado se habla de la necesidad de democratización de la experiencia por medio de la participación pública en la toma de decisiones controvertidas y de riesgo, se repasan los argumentos a favor de la participación pública en la toma de decisiones de riesgo y se hace referencia a los antiguos y los nuevos agentes implicados en esta tarea, terminando el apartado con la redefinición de las relaciones entre los ámbitos científico, político y público en la toma de decisiones controvertidas como resultado de la nueva participación y detallando los tres modelos principales desde los que se aborda el estudio de la misma. En el tercer apartado se analiza la puesta en práctica de los procesos participativos en el ámbito de la gobernanza deliberativa atendiéndose a las condiciones previas que se deben establecer para que la participación social sea efectiva. Se cierra el capítulo con un apartado dedicado a aquellos trabajos que adoptan una perspectiva crítica hacia los mecanismos de la gobernanza, destacando su fragilidad y su facilidad para ser manipulados por parte de los distintos stakeholders. El marco teórico propuesto da paso a la Segunda Parte en la que los argumentos teóricos sirven de sustento y antecedente para el plantemiento empírico de la investigación. Así, el capítulo cuatro con el que se inicia la segunda parte contextualiza el objeto de estudio, la controversia de la seguridad marítima en la designación de puertos o lugares de refugio en España atendiendo a su relevancia social. Se plantean en este capítulo las preguntas que guían la investigación, las hipótesis, los objetivos y la metodología empleada. En el primer apartado se ahonda en la naturaleza paradigmática de los lugares o puertos de refugio, enlazando el objeto de estudio de esta investigación con el marco teórico propuesto. Tras una breve introducción al contexto normativo que da lugar a la obligación por parte de los Estados Miembro de la Unión Europea de designar puertos o zonas de refugio, se ofrece una caracterización de los puertos o zonas de refugio y de la solución española PRISMA. En un segundo apartado se detallan las preguntas y las hipótesis que se plantean en la investigación y que tratan en detalle la cuestión de la seguridad marítima y su devenir en una nueva controversia social, las zonas o puertos de refugio como un nuevo objeto de riesgo y la confianza que la población deposita en las decisiones participadas. En el tercer apartado se presentan los objetivos que guían este trabajo y su operativización empírica. Se realizará una cartografía de la controversia de la Segurida Marítima en la que los puertos refugio y la solución española PRISMA serán analizados siguiendo la metodología propuesta por la ANT y la técnica del ¿mapping¿. Tras una introducción al contexto y la evolución sociohistórica de la seguridad marítima en el ámbito internacional que ha dado lugar a la necesidad de designar zonas o puertos de refugio, se cartografiará la controversia y se realizará un frame analysis sobre los once grupos de discusión que componen el material empírico de la investigación. En el último apartado de este capítulo se explican los métodos y técnicas empleados en el desarrollo del presente trabajo, atendiendo al grupo de discusión como práctica que permite dar cabida a la participación pública en los procesos de decisión junto con el frame anayisis como herramienta de estudio del discruso emitido en los grupos realizados, y la ANT como herramienta metodológica para la cartografía de la controversia de la Seguridad Marítima. A lo largo del capítulo cinco se presenta la controversia sobre los lugares y puertos de refugio en España. Se realiza un análisis previo de los documentos oficiales y los trabajos existentes en el ámbito de la seguridad marítima de relevancia en el estudio de la evolución sociohistórica de las preocupaciones sociales y políticas que han devenido en la necesaria y obligada designación de zonas o puertos de refugio y se presentan a continuación la cartografía de la controversia y las cosmologías que la componen. La cartografía de la controversia plantea considerables ventajas para los políticos, los expertos, la población y los medios de comunicación, en tanto que permite observar como los distintos actores que toman parte de la controversia y de la decisión se relacionan entre sí. Cartografiar la controversia permite un acercamiento a la problematización que cada actor realiza del problema. Cartografiar el riesgo es un modo de dar voz a una amplia gama de actores, autoridades y científicos, permitiéndonos visualizar las conexiones entre sus declaraciones y los asuntos de preocupación. En primer lugar se realiza una introducción al contexto histórico, social y político en que se inscribe la controversia de la Seguridad Marítima, sentando la base sobre la que se inscribirá la cartografía y conocer la estructura institucional en que se enmarca la Seguridad Marítima Internacional. Se presentan también los actores implicados en la controversia que se representarán en las distintas cosmologías que conforman la cartografía final. A continuación se presentan los actores que entran a formar parte de la cartografía y que se agrupan en cuatro categorías, actores institucionales, actores humanos, actores desencadenantes y actores resolutivos. La cartografía que se ofrece responde a una imagen de la controversia en una situación de estabilidad; la continuidad temporal del análisis permitirá observar su evolución, tanto en situaciones de estabilidad como de inestabilidad y la entrada de nuevos actores en la cartografía o la salida de alguno de ellos. Por último, se presenta la cartografía sobre la designación de zonas y puertos de refugio en España que representa la red de relaciones y asociaciones entre los actores y las diferentes cosmologías en que la cartografía puede descomponerse, en un estudio minucioso mediante un zoom sobre la cartografía principal. Se relacionan de este modo la dimensión global de la controversia con la dimensión local en que cada actor problematiza la cuestión de las zonas o puertos de refugio. En el capítulo seis, se realiza un estudio detenido de la mitad izquierda de la cartografía en la que se presentan las asociaciones entre los actores humanos. Atendiendo a los postulados de la gobernanza del riesgo, se ha dado cabida a las opiniones y deliberaciones de todos los actores sociales que tienen cabida en la controversia mediante la celebración de once grupos de discusión, sobre los que se realizará un frame analysis en el que se buscarán los marcos de referencia desde los que la población problematiza la cuestión de la seguridad marítima y de los puertos de refugio y buscando los principales disensos que dan lugar a la controversia y los acuerdos que pueden conducir a una solución compartida; en este sentido, el discurso de la población se enmarca en cuatro frames principales; el frame de la naturalización, en el que se enmarca el discurso que entiende que la seguridad absoluta es inalcanzable ya que la naturaleza no puede ser dominada; el frame del control, que confía en la posibilidad del dominio técnico del hombre que alcanzará en el futuro el dominio total de la naturaleza y por lo tanto un riesgo cero en la seguridad marítima, y, en una posición intermedia entre ambos, un frame híbrido en el que se enmarca el discurso sobre la normativización de la seguridad marítima. Por último, el discurso sobre la capacidad de actuación y evaluación de la gestión realizada por los representantes políticos y los responsables de la seguridad marítima se enmarca en un frame de la desconfianza en el que se identifican tres retóricas que enmarcan la desconfianza hacia responsables representantes públicos: la de la desinformación, la descordinación y la inmovilidad. Se cierra esta tesis doctoral con la exposición de las principales conclusiones alcanzadas y la aplicabilidad práctica de los resultados de esta investigación en su contribución en el diseño de un modelo empírico que permita una gobernanza del riesgo exhaustiva y participativa que facilite al manejo democrático de controversias sociales.