La incapacidad temporal en el Régimen General de la Seguridad Social

Resumen

LA INCAPACIDAD TEMPORAL EN EL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL RESUMEN La Incapacidad Temporal--en adelante I.T.-- que estudiamos en el Régimen General de la Seguridad Social es una contingencia protegida de carácter profesional que muestra tres elementos propios que la definen: la inhabilitación del trabajador para el desempeño de su labor, provisional en el tiempo; su constatación por los organismos públicos competentes y la necesidad de recibir asistencia sanitaria dirigida a la recuperación de la salud y capacidad laboral de aquél. Aunque históricamente podemos encontrar antecedentes en las fraternidades gremiales, las sociedades de Socorros Mutuos, en España la norma que puede considerarse matriz en la concepción de la incapacidad en general y por consiguiente de la I.T., es la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900, que regula por vez primera su atención, si bien desde la perspectiva privada de la cobertura de garantías ante la producción de un siniestro, para establecer un subsidio para el trabajador accidentado mientras durase la situación impeditiva. Desde entonces, después de los Seguros Sociales y el aseguramiento a través de las Mutualidades, se llega en nuestro país a la introducción del sistema de Seguridad Social a través de la Ley de Bases de 1963, cuyo desarrollo constituyó el primer texto de Seguridad Social, la Ley de 1966, cuya actualización la constituyeron los Textos Refundidos de 1974 y 1994 hasta llegar al actual de 2015--T.R.L.G.S.S/2015--. Estudiamos en primer lugar la configuración de la institución para delimitar los hechos causantes: accidente de trabajo y enfermedad profesional, contingencias profesionales; accidente no laboral, enfermedad común, contingencias comunes, más los períodos de observación por enfermedad profesional, lo que constituye el análisis del primer problema planteado: conceptuar como I.T. un evento productor de ineptitud laboral y su calificación. Tras ello, dado que las normas, tanto históricas como vigentes no facilitan una definición de la I.T sino que se limitan a enunciar las causas de manifestación, realizamos una propuesta de definición teórica de la I.T. como aquella situación protegida reconocida en la que se encuentra el trabajador mientras persisten su indisponibilidad eventual (real o presunta ) para la prestación de servicios laborales y la necesidad de recibir asistencia sanitaria, hasta la declaración de recuperación de la capacidad de trabajar o, en su caso, de extinción (pérdida) de la misma. Construida la definición, es preciso señalar que su concepto está relacionado, de una parte, con la extensión temporal de la cobertura protectora, y de otro, con la extensión material de la protección dada a la situación de I.T. En cuanto a la primera, la extensión en el tiempo de la protección de I.T., tras sucesivas modificaciones normativas, la actual redacción de los artículos 169 y 174 del T.R.L.G.S.S/2015 contemplan una duración inicial de 365 días; una prórroga ordinaria de 180 días más, la posibilidad de una prórroga especial, por la que transcurrido el plazo de 545 días se valorará en el plazo de tres meses la situación del trabajador en esta situación; y por fin una prórroga excepcional en aque¬llos casos en los que, continuando la necesidad de trata¬miento médico por la expectativa de recuperación o la mejora del estado del trabajador con vistas a su reincorporación laboral, la situación clínica del interesado hiciera aconsejable demorar la citada evaluación, pero siempre con una extensión máxima de la protección de 730 días. Es diferente la consideración de los períodos de observación por enfermedad profesional que suponen un período inicial de 6 meses con una única prórroga en su caso, de otros 6 meses, por un total pues de 12 meses. Por lo que se refiere a la segunda, su objeto lo constituyen las prestaciones de asistencia sanitaria y las económicas. Las prestaciones de asistencia sanitaria en primer lugar, no difieren en función del origen de la I.T. salvo en su dispensación que, para el caso de las contingencias profesionales puede ser ofrecida por las hoy Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social. Con carácter ordinario son actualmente los servicios sanitarios de las Comunidades Autónomas los gestores de las prestaciones de asistencia sanitaria, dándose un supuesto excepcional de colaboración voluntaria por parte de las empresas. El subsidio económico, expresión de las prestaciones económicas, en segundo lugar, sí muestra sin embargo una diferencia en su consideración, puesto que en caso de contingencias profesionales su abono se realiza sobre el 75 por ciento de la base reguladora de la prestación desde el primer día de la baja ( que es el día siguiente al de producción del evento causante, puesto que el día del accidente es a cargo de la empresa), mientras que para las contingencias comunes no existe subsidio en los 3 primeros días; del 4º al 20º desde la baja su cuantía es del 60 por ciento (si bien el pago entre los días 4º a 16º debe realizarlo el empresario, aun tratándose de una prestación de Seguridad Social), pasando a ser del 75 por ciento a partir del 21º día. El estudio sobre las prestaciones termina con el tratamiento tributario dada a las mismas, de forma que analizamos su consideración fiscal desde la doble perspectiva del trabajador que lo percibe y el empleador que lo abona. Dado que el abono del subsidio se realiza a partir de la base de cotización del trabajador correspondiente al mes anterior a producirse la situación de I.T., estudiamos aquélla desde dos ángulos: el primero, para concretar su determinación. Como sabemos responde al esquema tributario Base x tipo = Cuota, constituyendo la primera el salario del trabajador que con la tendencia a la equiparación a la normativa tributaria presupone considerar todo abono como tal, siendo las excepciones las reguladas en el artículo 147 T.R.L.G.S.S/2015 en su última redacción. El esquema general se ve completado con las notas diferenciadas de situaciones específicas como pueden ser el trabajo a tiempo parcial, el pluriempleo y pluriactividad, las vacaciones, así como su fijación en los denominados sistemas especiales (agrario y de empleados de hogar) dentro del propio Régimen General de la Seguridad Social. El segundo de los enfoques de la base de cotización lo constituye el cálculo de la cotización durante la propia situación de I.T. puesto que ésta, aunque es una causa de suspensión de la relación laboral, no interrumpe la obligación de cotizar que continúa existiendo tanto para empresario como para trabajador. Al respecto de esta obligación, la fijación del tipo aplicable, las reglas de fijación de bases, incluyendo las mínimas y máximas, nos plantean una duda centrada en el respeto al principio de reserva de ley, con relación a las normas concretas de desarrollo de las Leyes anuales de Presupuestos que suelen ser Órdenes Ministeriales. Aunque la gestión de la I.T la estudiamos en un Capítulo, en el que nos referimos a las Entidades Gestoras, las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y la intervención empresarial; esto es, señalando la responsabilidad en el reconocimiento, control y pago de las prestaciones, analizamos en otro independiente la tramitación administrativa y el proceso judicial relativo a la I.T. Las cuestiones abordadas de la I.T. tienen, en fin, un reflejo administrativo o burocrático en los trámites a seguir para cursar los partes justificativos de baja, confirmación y alta a través actualmente de medios telemáticos como son los sistemas RED, DELTA CEPROSS y SILTRA, además de regularse los procedimientos de impugnación derivados de las discrepancias, bien sea a nivel de prestaciones, bien respecto a la emisión de las altas, que tienen expresión en las Reclamaciones Previas y finalmente en el proceso judicial que la Ley 36/2011 recoge como de “prestaciones de Seguridad Social”; proceso con entidad propia en el que la impugnación de altas médicas adquiere las notas de una modalidad especial con características particulares. En este sentido realizamos especialmente una aproximación crítica a la prueba en estos procesos; prueba de carácter técnico-jurídico con los problemas que su valoración conlleva. Desde otra perspectiva, las sucesivas modificaciones normativas afectantes tanto a los procedimientos administrativos como al propio proceso judicial vienen, en nuestra opinión, a reflejar la importancia que se da al tratamiento de la I.T., no sólo desde la perspectiva de la seguridad jurídica sino también de instrumento antiabsentista cada vez más relevante. Es ese enfoque último señalado, absentismo como fenómeno negativo con carácter bifronte: ausencia al trabajo con pérdida de productividad e incremento del gasto público por aumento de las prestaciones de la Seguridad Social, el que tomamos en consideración al estudiar, desde una perspectiva colectiva, dos instituciones, igualmente relacionadas entre sí: las cláusulas complementarias de prestaciones en los Convenios Colectivos, cuyo objeto en primer término es complementar los ingresos del trabajador durante la situación de I.T., y las cláusulas convencionales específicas, vinculadas a las anteriores que, al tener como fin atajar el absentismo, regulan con ese fin las características o condiciones de tales complementos. Respecto a las primeras se hace mención a los problemas que plantea su redacción, para evitar la existencia de diferencia entre los conceptos e incluso la cuantía que se desea complementar, y la plasmación efectiva en las cláusulas ad hoc, las posibles soluciones que se apuntan. Incluimos otras dos instituciones, diferentes en su concepción, que constituyen también medio suplementario de incrementar las prestaciones económicas derivadas de una contingencia de I.T: las Mutualidades de Previsión y el recargo de prestaciones, para terminar con la repercusión fiscal del pago de complementos en la renta del trabajador, con el tratamiento especial de lo abonado a medio de seguros específicos. Con relación a las segundas, se trata de partir de un concepto de absentismo a partir de las carencias legales y su consideración a nivel convencional, para abordar las cláusulas que ponen en relación el abono de complementos con el control de aquél, la evolución que muestra la negociación de tales cláusulas por la incidencia de la crisis económica, para terminar con una línea normativa novedosa en cuanto a su aplicación práctica para afrontar el absentismo desde la prevención de riesgos laborales, a través de la reducción de cuotas sociales. Como contraste con el tratamiento de la I.T en el Régimen General, se realiza una visión de las particularidades de la institución en los Regímenes de Trabajadores Autónomos--R.E.T.A-- y de Funcionarios Públicos, sin perjuicio de señalar la clara percepción de una cierta tendencia a la unificación de sistemas, de una parte, con el reenvío de éstos hacia aquél, y de otra con la supresión de tratamientos ( económicos) diferenciadores a favor de estos últimos a partir del Real Decreto-ley 20/2012. A nivel internacional estudiamos la regulación de la I.T ,con referencia tanto a las normas generales de Seguridad Social emanadas de la O.I.T; como de los convenios internacionales (multi y bilaterales ) firmados por España que contienen normas de I.T., Estudiamos más concretamente las normas de la Unión Europea, a nivel general, con el condicionamiento que supone la vigencia del principio de subsidiariedad, de forma que la principal regulación común se refiere a la coordinación de sistemas nacionales para facilitar la exportación de prestaciones. No obstante, la aprobación de la Directiva 2011/24/UE, de 9 de marzo de 2011, relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza, puede constituir un importante paso para la coordinación, en esta materia, de los sistemas de Seguridad Social de los países miembros. La I.T. posee notas características, comunes en términos muy generales, en todos los países de la Unión Europea, pero de muy difícil igualación real a medio plazo, lo que lleva al desarrollo de normas procedimentales más pragmáticas, como es el actual Reglamento 883/2004, que faciliten la conservación de los derechos en curso de adquisición y la exportación de prestaciones. Las conclusiones nos muestran una contingencia protegida por el sistema de Seguridad Social de carácter dinámico, de histórica implantación; que permite la intervención tanto de las administraciones públicas como de entes privados, sean individuales como empresarios o colectivos (las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social son a la postre asociaciones de empleadores). Que ofrece igualmente su utilidad en la lucha contra el fraude, centrado fundamentalmente en el absentismo en el ámbito laboral y de la Seguridad Social, fenómeno negativo que provoca un incremento del gasto, tanto público como privado. Para esa tarea, las normas estatales ofrecen procedimientos, administrativo y judicial que, aunque recogen elementos de seguridad jurídica, pueden desenfocar la finalidad protectora de la I.T Las convencionales, por su parte, modifican su exclusiva función inicial de completar ingresos del trabajador temporalmente incapacitado para condicionar su pago a la reducción y control del absentismo. Una contingencia protegida que finalmente, se constituye un instrumento de protección establecido internacionalmente sobre la base de la norma mínima de Seguridad Social determinada por el Convenio 102 de la O.I.T, pero que, salvaguardada ésta, y en relación a la Unión Europea, muestra una diversidad de tratamiento legislativo de forma que las normas emanadas de las instituciones de la Unión, especialmente el Reglamento 883/2004, lo son de coordinación entre las regulaciones nacionales, para ofrecer al ciudadano garantías en el acceso a y en el disfrute de prestaciones en virtud del principio comunitario de exportación de las prestaciones. RESUMEN (en Inglés) TEMPORARY INCAPACITY IN THE GENERAL REGIME OF THE SOCIAL SECURITY SUMMARY Temporary incapacity- from now on TI- which we study in the General Regime of the Social Security is a protected eventuality of a professional nature that shows three innate elements that define it: the disqualification of the worker from the performance of his work, provisional in time; its verification by the proper public organisms and the need of receiving medical assistance directed towards the recovery of health and thus the capacity for work. Although historically we can find precedents in guild fraternities, Mutual Assistance societies, in Spain the norm that can be considered the matrix to the conception of incapacity in general and consequently to TI, is the Law of Work Accidents of 1900, which regulates for the first time its handling, albeit from the private perspective of a covering of guarantees in the wake of an accident, in order to establish a subsidy for the affected worker while the disabling situation continues. Since then, after Social Security systems and assurance via the Mutuals, Social Security was introduced to Spain as the 1963 Act, whose development constituted the first text of the Social Security, the 1966 Law, the updating of which would make up the 1974 and 1994 Consolidated Versions before becoming the current text of 2015-- T.R.L.G.S.S/2015--. Firstly, we shall study the makeup of the institution in order to delimit the cause of Temporary Incapacity: labour accidents and labour-related /work-associated illnesses, professional eventualities, non-work-associated illnesses, common illness, common eventualities plus periods of observation as a result of work-associated illness; all of which constitute the first problem posed: conceptualizing TI as an event that produces labour disability and its description. After this, given that the norms- both the old ones as much as the ones in force- do not allow for a definition of TI but rather limit themselves to stating causes and manifestations, we make a theoretical proposal of a definition of TI as that recognized safeguarded situation in which the worker finds him/herself while his/her temporary unavailability (real or presumed) for work persists and the need to receive medical assistance up until a clean bill of health has been given or, in such case, a form indicating the loss of working capacity. Thus worded the definition, it must be pointed out that its conceptuality is related, on the one hand, with the timeframe of covering protection and, on the other, the cost over time of said protection given the TI situation. Regarding the first, the TI timeframe for cover, after successive modifications of the guidelines, the current wording of the articles 169 and 174 of the law T.R.L.G.S.S/2015 allow for an initial duration of 365 days; a ordinary extension of 180 more days, the possibility of a special extension for which after a period of 545 days the situation of the worker will be assessed in a period of three months; and finally an exceptional extension in those cases in which, the continuing need for medical assistance with the expectation of recovery or improvement of the condition of the worker with a view to going back to work, the medical condition of the worker might make advisable a delay in such assessment, but always within a maximum period of extension of 730 days. Periods of observation following work-related illness are considered differently, with an initial period of 6 months with one single extension, should the case arise, of another 6 months, thus a total of 12 months. Regarding the second, the aim is made up of medical attention/health care and economic benefits. In the first place health care assistance is not different as a function from the origin of TI except in terms of its dispensation which, in the case of professional eventualities may be provided by today’s Mutuas which collaborate with the Social Security. Of an ordinary nature, currently the health services of the Autonomous Communities are the administrators of medical care compensations and healthcare, assuming as exceptional, voluntary collaboration on the part of businesses. The economic subsidy i.e. the economic benefits, in second place, indeed do, however, show a difference in how they are considered given that in the case of professional eventualities they are paid out on 75% of the regulation base from the first day of sick-leave (which is the day following the cause of such given that the day of the actual accident is covered by the company),while for common eventualities there is no benefit during the first three days; from the 4th to the 20th of leave the amount is 60% (payment of days 4 to 16 must be made by the firm, albeit a Social Security benefit) and subsequently 75% from day 21. The examination of benefits ends with the analysis of how they are affected tax-wise and we look at this from two points of view, that of the worker who receives and that of the employer who pays. Given that the payment of the subsidy is made on the basis of what the worker contributes corresponding to the month before the TI situation occurs, we study such from two angles: the first, in order to specify how it is determined. As we know this corresponds to the fiscal model taxable base X rate = amount, the first being the worker’s salary with which the tendency to equalization to tax regulation presupposes us to consider all payments thus, the exceptions being those regulated in article147 T.R.L.G.S.S/2015 in its most recent version. The general model is rounded off with differentiating notes for specific situations such as part-time work, pluri-employment and pluri-activity, holidays and how it is applied in the so-called special systems (agricultural, domestic work) within the General Regime of the Social Security itself. The second of the approaches to the basis of contribution is made up of the calculation of such during the Temporary incapacity situation itself given that this, although it is a cause of a suspension of the working relation, does not interrupt the obligation to contribute which continues to exist both for the employer as much as for the worker. With respect to this obligation, the application of the appropriate rate, the rules for applicable tax bases, including the minimums and maximums present us with some uncertainty concerning the respect for the principle of legal reservation in relation to the specific norms for the development of the Yearly Budgetary Laws, which tend to be Ministerial Orders. Although the administration of Temporary incapacity we explore in a chapter in which we refer to the Administrative Bodies, the participating Mutuals with the Social Security and company participation; that is, outlining the responsibility in the acknowledgement, control and payment of the benefits, in another independent chapter we analyse the administrative procedure and the judicial processes in relation to TI. The questions tackled in relation to TI in the end, are a reflection of an administrative or burocratic nature in terms of the steps to be taken in order to set in motion the forms for (sick) leave, confirmation and return to work through current telematics means such as the RED, DELTA, CEPROSS and SILTRA systems, apart from the regulating of impugnment procedures derived from discrepancies either at the level of benefits or the issuing of back-to-work forms set out in the Previous Claims and finally in the judicial process that the 36/2011 Law states as “Social Security benefits (compensations)” a specific body of law with special characteristics to demarcate exceptionality concerning the impugnment of medical releases/discharges acquiring tints of a special modality with specific characteristics. In this sense we especially undertake a critical analysis of the proof in these procedures, of a technical and legal nature with the problems met with such assessments. From another standpoint, successive modifications of the rules affecting both the administrative procedures and judicial cases themselves come to, in our opinion, reflect the importance given to the treatment of TI not only from the point of view of legal certainty but also from that of an anti- absenteeism instrument which is now more relevant than ever. Regarding this aforementioned approach, absenteeism as a negative phenomenon of a double nature: absence from work with a loss in productivity and an increase in public spending as a result of Social Security benefits- that which we take into consideration on exploring, from a collective perspective, two institutions, both equally related to each other: the complementary clauses of benefits in Collective Bargaining Agreements, whose principal object is to complement the income of the worker during a TI situation and the specific conventional clauses, related to the previous one, which being designed to combat absenteeism regulate with this end the characteristics or conditions of such complements. With regard to the first, mention is made of the problems that arise with their redaction, in order to avoid the existence of differences between the concepts/ services and even the amount sought to complement and the effective materialization in the ad hoc clauses for possible solutions being aimed for. We include another two institutions- different in their conceptions-which also constitute a supplementary means of increasing economic compensations owing to a TI contingency: Mutual Assurance Plans and surcharges on benefits ending up with the fiscal repercussion on the worker’s income from complement payments with how specific insurance means affect such payments. In relation to the second ones, it is a question of beginning from the concept of absenteeism from the perspective of legal loopholes and to consider it conventionally in order to tackle the clauses that relate the payment of complements with the control of such, the evolution that the negotiation of such clauses demonstrates the influence of the economic crisis, leading to a novel direction n terms of regulation regarding a practical application to tackle absenteeism from the prevention of accidents in the workplace through the reduction of social contributions. By way of contrast to the treatment of TI in the General Regime, we undertake a study of the peculiarities of the institution of the Regimes for Self-employed workers (R.E.T.A. in its Spanish acronym) and also those for Civil Servants and public employees, without hesitation to underline a clear perception of a certain trend towards the unification of the systems, on the one hand, with the offloading of these to RETA and on the other, the cancelling of beneficial economic treatment for functionaries as a result of the Royal Decree/Law 20/2012. On the international front we explore the regulation of TI with reference to both the general norms of the Social Security emanating from the I.L.O. and the international (multi-lateral and bilateral) agreements signed by Spain which contain TI norms. More specifically, we explore European Union norms in general with the constraint implied by the validity of the principle of subsidiarity such that the main, common regulation refers to the coordination of national systems in order to facilitate the export of benefits/compensations. Nevertheless, the approval of the 2011/24EU Directive of March 2011 in relation to the implementation of the rights of patients to cross border healthcare may constitute an important step for the coordination, in this area, the Social Security systems of the member states. Temporary Incapacity possesses typical notes, common in very general terms, in all European Union countries but unlikely to be genuinely homogenous in the medium term and this has led to the development of more pragmatic procedural norms such as the current 883/2004 Regulation which facilitates the respecting of rights in the course of being acquired and the outsourcing/exporting of health cover. The conclusions demonstrate to us that eventuality protected by the social security system of a dynamic nature, formed over a time-span; allows intervention both in public administration as much as in private entities be they individual such as businesses or collectives (Insurance companies/Mutuas cooperating with the Social Security are, at the end of the day, employer associations.)They show equally their use in the fight against fraud, focused fundamentally on absenteeism in the workplace and in the Social Security, a negative phenomenon which leads to an increase in spending, both public expenditure and private. In the end, such protected contingencies through Social Security constitute an instrument of protection established internationally on the basis of a minimum norm of Social Security determined by Agreement 102 of the I.L.O but that, this in place and safeguarded, and in relation to the European Union, it shows a diversity in its legal application in such a way that the rules emanating from the Union, especially Regulation 883/2004, are those of coordination among national regulations in order to offer citizens guarantees to the access and enjoyment of compensations in virtue of the community principle for the exportation of such.