La autonomía local en España y México, dentro del contexto iberoamericano

Resumen

El trabajo de investigación tiene por título “la autonomía local en España y México, dentro del contexto Iberoamericano” y en él se aborda el estudio de la autonomía local, dentro del contexto de la evolución de esta institución enmarcada en el complejo ámbito y fenómeno municipal, partiendo de la revisión de las formas de organización estatal, y la incidencia que la misma tiene en la autonomía de los entes locales. Para ello hemos revisado los modelos de gobierno local, sus diferentes tipos de reformas, así como la agenda política local y sus protagonistas. La Autonomía Local o Municipal ha sido un tema que ha estado presente prácticamente desde el origen del municipio como ente organizativo social y político primario, aun antes de la aparición del Estado moderno, como también desde el surgimiento de los estudios municipales, de las ciencias y disciplinas que desde diferentes perspectivas han abordado al municipio, particularmente desde la óptica del derecho, la ciencia política y la administración pública. Como premisa previa señalamos que la organización democrática del Estado es una condición necesaria para el desarrollo de la autonomía local; es claro que en esquemas autoritarios es muy difícil o prácticamente imposible que ello ocurra; realizando para eso una revisión de la evolución y de los modelos de Estado Social; Estado Social de Derecho; Estado de Derecho; Estado Social y Democrático de Derecho, y lo que contemporáneamente se ha denominada reforma del Estado. Por otro lado, la descentralización política del Estado es un presupuesto previo de la autonomía local, independientemente del modelo de Estado. La autonomía de los municipios es uno de los temas centrales desde la aparición del Estado como la forma más acabada de la organización política, y aun después de la conformación de organismos internacionales y de entidades supranacionales como la Unión Europea. Aunque la autonomía local es un tema originario del municipalismo, sigue siendo de persistente y permanente actualidad, y por tanto una cuestión inacabada vinculada al devenir y futuro de la propia institución municipal, la cual a pesar de su larga existencia, su desarrollo y consolidación sigue pendiente, avasallada por el Estado mismo en muchas regiones del mundo, entre las que se encuentra el ámbito iberoamericano. CAPITULO PRIMERO Con este objetivo, el Capítulo Primero trata de los distintos modelos de entidades locales, considerando la distribución de las funciones y competencias; el ámbito del gobierno local y la capacidad para influir en los niveles superiores; la organización de los consejos municipales; así como los sistemas y las prácticas electorales más usuales, el partidismo y el no partidismo político y la intensificación de la política local. Las diferentes formas en que se puede realizar el ejercicio del poder municipal; la participación social en la política local, junto a algunas propuestas de reforma del gobierno local europeo en Alemania, Italia, Francia, España y Gran Bretaña. CAPITULO SEGUNDO En el Capítulo Segundo se revisan los modelos de municipio y el tratamiento de la autonomía local en 21 países de Europa y América Latina; tal es el caso de Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Italia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, donde se pueden observar las enormes similitudes, sobre todo en los casos latinoamericanos, derivados del modelo, principalmente español, del régimen municipal. Resaltando también el contenido de algunas declaraciones internacionales sobre la autonomía local y el marco internacional sobre el cual se desarrollan. CAPITULO TERCERO El Capítulo Tercero está dedicado a analizar el caso español, a partir de los antecedentes y evolución del régimen local, considerando los elementos teóricos e históricos del principio de autonomía local. La organización política y territorial del Estado español, conforme a la Constitución de 1978, es el referente obligado para ubicar a los entes locales, Provincias y Municipios, en el marco de la configuración institucional y constitucional de la autonomía local. Recorrido que realizamos mediante el estudio de las competencias de los entes locales y su participación en el proceso de elaboración normativa, así como el desarrollo legislativo del modelo constitucional de la institución que nos ocupa, tomando como presupuesto normativo la Carta Europea de Autonomía Local. La Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, así como la legislación básica del Estado aplicable a la institución municipal, son de atención obligada para el caso hispano. Dentro del proceso y desarrollo del gobierno local, en el contexto democrático vigente por más de tres décadas, las temáticas relacionadas con los límites y control de la autonomía local, así como la protección y defensa de la misma, dio lugar al surgimiento del conflicto en defensa de la autonomía local, como instrumento jurisdiccional constitucional al que pueden acceder los municipios españoles, para defenderse de eventuales afectaciones, sobre todo a sus competencias y al núcleo esencial de su autonomía, de parte del Estado y de las Comunidades Autónomas, principalmente. Concluimos este capítulo con algunas anotaciones que sobre la autonomía local se han hecho en el informe del Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa del Consejo de Europa sobre la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local en España, así como la reforma del gobierno local de 2013. CAPITULO CUARTO En el cuarto y último capítulo tratamos la situación del municipio y de la autonomía local en México, iniciando con los antecedentes y la idea municipal que regía antes de la conquista española, con los denominados calpullis , como formas de organización social y política de los pueblos originarios de esas tierras. Calpulli era un sitio de asentamiento y una corporación unida por la sangre, cuyo origen está en las tierras que poseen, que fueron repartimientos que tomó cada linaje o cuadrilla, sus pedazos o suertes en los términos señalados para ellos y sus descendientes, Se hacen apuntamientos sobre los ayuntamientos y el modelo de municipio que trajeron los conquistadores españoles y que prevalecieron durante los tres siglos que duró la colonia de la Nueva España, así como el papel que desempeñaron durante la ocupación napoleónica de la Metrópoli española y su influencia en la conspiración de la independencia de México. Continuamos con una semblanza del desarrollo constitucional del municipio y su evolución, donde la Constitución de Cádiz de 1812 se convirtió en el punto de partida, desde el punto de vista constitucional, para el tratamiento del municipio; influencia que se mantuvo hasta los inicios del siglo XX. Una vez alcanzada la independencia el 27 de septiembre de 1821 se presentaron durante la mayor parte del siglo XIX, una serie de instrumentos constitucionales con diferentes formas de organización política, imperialistas, republicanos, federalistas, centralistas, que reflejaron la disputa, no solo por el poder político temporal, sino por el modelo de Estado y la forma de gobierno que los distintos grupos pretendieron imponer. En este capítulo incidimos también en los dos intentos de instaurar una monarquía, en 1822 y 1865; otros dos documentos republicanos centralistas, en 1836 y 1843; y los diversos planteamientos constitucionales de los federalistas republicanos, que finalmente triunfaron, de 1824, 1857 y 1917; y el tratamiento que le dieron en cada caso a la institución municipal. Por otra parte, se aborda la evolución del régimen municipal mexicano a través de las diferentes reformas que ha tenido el artículo 115 constitucional, principal articulo municipalista de la Carta Magna mexicana; destacando también las modificaciones o agregados a casi la mitad de las disposiciones de la propia Ley Fundamental vigente, donde se le otorgan atribuciones, funciones y derechos a la institución municipal. Históricamente el desarrollo del municipalismo mexicano no se puede desvincular de la evolución del federalismo, el cual, aunque se planteó originalmente desde 1824 y se reafirmó en 1857 y 1917, por las tendencias centralistas de los sucesivos regímenes autoritarios durante la mayor parte de la historia nacional, que llega hasta las últimas décadas del siglo XX, no había tenido suficientes condiciones y circunstancias políticas y de otra naturaleza para su evolución. En el mismo capítulo, por supuesto que abordamos el tratamiento que le da la Constitución mexicana al principio de autonomía local, así como sus problemáticas, perspectivas y retos. Por otra parte, planteamos cómo se ha venido atendiendo por parte del sistema de justicia mexicana, las diversas situaciones donde el municipio resulta afectado, desde los instrumentos de justicia local y estatal, hasta algunos de los principales criterios y jurisprudencias que sobre el municipio ha resuelto la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. Reconociendo que el municipio mexicano se encuentra en revisión se señalan las aportaciones de destacados municipalistas mexicanos, así como los diagnósticos y propuestas que han realizado la Red de investigadores en gobiernos locales (IGLOM), la Comisión para la reforma del Estado y el Gobierno Federal de México. Sobre la situación actual del municipalismo en México, el municipio mexicano ha sido una de las cuestiones más olvidadas en el proceso de transformación institucional que ha tenido el país en la transición del autoritarismo a la democracia, que desde la década de los setenta del siglo XX y hasta la fecha, se ha venido desarrollando en México. Solo se han llevado a cabo reformas tangenciales en el marco de las modificaciones al funcionamiento del Estado nacional en general y del federalismo, enfocadas a las entidades federativas o estados componentes del Estado federal. Las reformas recientes más trascendentes que se le han hecho al municipio mexicano, tanto en 1983 como en 1999, sin dejar de ser importantes, han sido insuficientes. La pretendida reforma del Estado mexicano, propuesta desde 2001, se ha venido desarrollando en partes, con pausas y derivada de coyunturas y circunstancias políticas, sin una planeación clara ni definida, durante los últimos tres lustros; donde la institución municipal no ha sido abordada en su dimensión integral, como parte fundamental de la organización política y territorial del Estado mexicano. El tratamiento que le otorga la Constitución Política Federal al municipio mexicano es paradójico, porque es insuficiente y deficiente por un lado, al no considerarlo expresamente como parte del Estado nacional; pero también excesivo para la gran mayoría de los municipios, al imponerles una serie de facultades, deberes y obligaciones que no pueden cumplir, pues establece un solo modelo de municipio, sin tomar en cuenta la gran diversidad territorial, poblacional, económica, social, cultural y de niveles de desarrollo que existen entre los municipios mexicanos. Por otra parte, y derivado del centralismo político que México ha padecido la mayor parte de su historia, el activismo de las entidades federativas para promover el desarrollo autónomo de sus respectivos municipios, para el fomento de su autonomía política y financiera, ha sido sumamente escaso. Un aspecto estructural de ese centralismo es la forma en que se recaudan y distribuyen los recursos públicos nacionales, concentrados en su mayor parte en la federación, que a su vez los reparte a los estados, y éstos a los municipios. En este proceso los nuevos ricos del sistema político mexicano han sido los gobernadores de los estados, que reciben importantes recursos federales, vía participaciones, sin los suficientes controles y mecanismos de rendición de cuentas, por lo que tienen un amplio margen de discrecionalidad en la forma de distribuirlos en los municipios, sin que éstos cuenten con instrumentos institucionales formales para exigirlos. La practicas centralistas y de control que se daban, y aunque en menor medida se siguen dando, de la federación hacia los estados, se reproducen de éstos para con sus respectivos municipios. PROPUESTAS De este estudio y su tratamiento se derivan las conclusiones o propuestas que se incluyen al final de la tesis, extraídas alguna de ellas de las aportaciones de la doctrina científica más reconocida, de centros de investigación como la red de investigadores sobre gobiernos locales mexicanos (IGLOM), de la extinta Comisión de estudios para la reforma del Estado, del gobierno federal mexicano y de mi análisis y reflexión personal. Las reflexiones y propuestas se han agrupado en veintidós apartados: Primera conclusión: Reforma constitucional integral Se hace necesaria la revisión constitucional federal integral para organizar las diferentes instituciones que conforman el Estado mexicano, y no solo a través de reformas parciales, muchas de ellas coyunturales y circunstanciales. La mayoría de los procesos de la transición del autoritarismo a la democracia han culminado con la expedición de un nuevo orden constitucional que marque el derrotero a seguir; sin embargo, esto no ha ocurrido en el caso mexicano, donde han existido cambios importantes en la construcción de la institucionalidad democrática, pero parciales, inconclusos y sin una visión integral clara. Segunda conclusión: Reforma del Estado La reforma del Estado tiene que abordar la revisión completa de las diferentes estructuras e instituciones estatales, donde se debe considerar al municipio expresamente en la Constitución, como la tercera o cuarta esfera de poder, redefiniendo las competencias constitucionales de cada uno de los órdenes de gobierno, sus competencias concurrentes, las formas de colaboración intergubernamental y las relaciones de cada uno de estos con los particulares. Tercera conclusión: La autonomía municipal en la Constitución La Constitución federal de 1917 contempló un apartado normativo para el municipio en su artículo 115, concibiendo que el municipio libre es la base de la división territorial de las entidades federativas, administrado por un ayuntamiento electo por elección popular directa, sin intermediación con el gobierno de la entidad federativa, con la capacidad de administrar libremente su hacienda, recaudando las contribuciones que señalen las entidades federativas y con personalidad jurídica propia. Derivado de varias reformas constitucionales se le fueron despojando de las potestades conferidas al municipio libre, tendiendo a centralizar el poder en la federación, lo cual lo aparta de la idea de libertad que buscaban los grupos revolucionarios, con lo que pretendían lograr una autosuficiencia económica para los ayuntamientos. Alrededor de 80 reformas y adiciones se la han hecho al artículo 73 constitucional para centralizar facultades en la federación. Esta tendencia centralizadora ha sido extendida a las entidades federativas donde los gobernadores han sido el eje político de los entes locales. Otra situación que fue alejando la concepción de “municipio libre” es que dentro de la legislación mexicana no se encuentran conceptualizadas algunas instituciones de manera concreta, como es el caso del municipio. Es por ello que se hace necesario que el término, concepto e institución de la “autonomía municipal” se contemple de forma expresa en la Constitución mexicana, porque su ausencia nos deja fuera de la dogmática constitucional de los países más avanzados del mundo que sí la consideran expresamente; y de cuya riqueza jurisprudencial en los últimos años, ha venido fortaleciendo la autonomía de los gobiernos locales, como por ejemplo en Europa. Cuarta conclusión: Constitución municipalista De acuerdo al desarrollo de cada municipio, que la autonomía local implique la posibilidad de que pueda expedir su propia carta municipal o constitución municipal, en congruencia con el planteamiento de la república municipalista dentro de una federación como otro orden de poder y de gobierno. Quinta conclusión: Apartado específico en la Constitución La Constitución mexicana debe contemplar un apartado específico en relación al municipio, como el orden de gobierno que es, en la misma jerarquía y tratamiento que los demás niveles territoriales de poder; el cual debe ser general, para que permita, en la reglamentación del dispositivo o dispositivos constitucionales, los diferentes tratamientos particulares que así lo exijan en cada estado, de los distintos tipos de municipios que existen en la república. Sexta conclusión: Desarrollo del régimen municipal en las Constituciones estatales Como consecuencia y en congruencia de las bases generales anteriores, aplicables a todo el territorio nacional, se debe marcar el posterior desarrollo normativo, obligatorio para las entidades federativas, en sus respectivas constituciones, de tal manera que éstas deban contemplar necesariamente las características y particularidades de los municipios en cada estado, y no solo reproduzcan lo establecido en la Constitución federal. Séptima conclusión: Consejo municipalista de los gobiernos locales mexicanos Crear en la Constitución federal el “Consejo de los Gobiernos Municipales”, integrado por representantes de la Conferencia Nacional de Municipios, la cual se integra por las tres principales asociaciones de municipios, mismas que se han conformado en torno a su origen partidario, de los tres principales partidos políticos, el PAN, PRI y PRD, pero que debe estar abierto a la participación de otras organizaciones que puedan surgir, en un numero razonable y proporcional. El Consejo, entre otras facultades, tendría la facultad de iniciativa para presentar proyectos de ley ante el Congreso de la Unión, el de ser consultado para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de poder presentar iniciativas de políticas públicas que tengan incidencia en el ámbito municipal; igualmente tendría competencia para entablar controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, en los casos en que se lesione la autonomía municipal. En el mismo sentido, dentro de cada estado o entidad federativa, se plantea la creación del Consejo de gobiernos municipales local, con facultades similares al anterior, pero dentro del ámbito de cada entidad federativa y como interlocutores representativos de los municipios con los poderes estatales. Octava conclusión: Regulación jurídica de las zonas metropolitanas El mismo régimen constitucional para todos los municipios, inclusive para aquellos que forman zonas conurbadas dentro de la misma entidad o entre varias entidades, sin los suficientes instrumentos de coordinación y colaboración, genera problemas de gobernabilidad y seguridad, y en la prestación de los servicios públicos y de desarrollo en general, por lo que es necesario el desenvolvimiento legislativo para las múltiples zonas metropolitanas que existen en el país; de carácter general cuando se involucra dos o más estados; y estatal, más específico, tratándose del interior de la propia entidad federativa. Novena conclusión: Diferentes tipos o modelos de municipio La enorme diversidad de los 2456 municipios mexicanos exige un tratamiento diferenciado, con parámetros generales en la Constitución federal y con el obligatorio desarrollo particular en cada Constitución estatal, a partir de las características territoriales, demográficas, económicas, sociales y culturales de cada región y municipio. Décima conclusión: Forma de gobierno La forma de gobierno en el sistema jurídico político mexicano es una república, representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos en su régimen interior y unidos en una federación. La Constitución Política federal es el ordenamiento encargado de establecer las bases para la distribución competencial entre la federación y las entidades federativas, donde se establece para ambos entes que el poder se divide en ejecutivo, legislativo y judicial; sin embargo, la misma Constitución no establece las bases para la distribución competencial y la división de poderes o funciones en el municipio, como lo hace con los estados y la federación, por lo que es necesaria una reforma del gobierno municipal, que establezca la distribución de funciones y competencias en el ámbito municipal, pues se le da el carácter de órgano de gobierno al ayuntamiento, con funciones ejecutivas, administrativas, legislativas o reglamentarias y algunas de carácter cuasi jurisdiccional. Una reforma que precise y aclare la forma de gobernar el municipio, con efectos y alcance en su ámbito interior, y que en su organización siga las bases del sistema estatal y federal, el cual se sustenta en un sistema presidencialista con división de poderes; mientras que en el modelo actual, el ayuntamiento como órgano de gobierno, adopta una forma de gobierno cuasi parlamentaria. Décima primera conclusión: Sistemas electorales para la integración de los ayuntamientos Los sistemas electorales para la integración de los ayuntamientos ameritan un análisis y reflexión, para que permitan la pluralidad de la representación de la sociedad. Dentro del sistema electoral mixto, para promover la mejor representación de los ciudadanos es importante que para los comicios municipales se realice una reforma, donde la mitad de los regidores de los ayuntamientos puedan ser electos por medio de distritos uninominales en que se dividiría el municipio, y la otra mitad serian electos por el principio de representación proporcional, en una lista cuya circunscripción seria el municipio. Por otra parte, dentro del sistema de gobierno presidencialista vigente, sería importante separar la elección del alcalde, como ejecutivo, de la misma manera que ocurre para la elección del presidente de la república y el gobernador de cada estado, respecto de la elección del ayuntamiento, que asumiría las funciones del legislativo municipal. Décima segunda conclusión: Mecanismos para la resolución de conflictos al interior del ayuntamiento y defensa de las minorías. El régimen municipal vigente en México tiene una carencia absoluta para resolver las diferencias y conflictos al interior del ayuntamiento, mismos que se traduce en inestabilidad que puede alcanzar ingobernabilidad; por lo que se propone crear un sistema de medios de impugnación que permita resolver estas diferencias por las vías institucionales; los cuales serian resueltos por el órgano jurisdiccional municipal, por el tribunal constitucional estatal o el órgano que desempeñe esas funciones. La tendencia en las entidades federativas ha sido la de conferirle esas atribuciones a los Tribunales Superiores de Justicia de las mismas, pero éstos conocen de asuntos penales, civiles y mercantiles, por lo que no están involucrados en los temas constitucionales y administrativos, que son propiamente los casos en los municipios, y más aún, cuando se puede tratar de conflictos entre órganos de poder. Por lo que se deben desarrollar los sistemas y órganos de justicia constitucional local. Décima tercera conclusión: Reelección y duración de los gobiernos municipales La reelección estuvo proscrita en México por más de 80 años, pero con la reforma político electoral de 2014, ahora se permite la reelección legislativa, por tres ocasiones, y la reelección en ayuntamientos, por un periodo adicional. Sin embargo, esta reincorporación de la reelección en el sistema constitucional no se ha traducido, hasta el momento, en la necesaria reglamentación para su materialización concreta en las elecciones de 2018. Por lo que el legislador debe establecer las reglas claras y completas que regulen la reelección, sobre todo a partir de las implicaciones que tendrá en la legislación electoral, como limitaciones que tienen los servidores públicos en los procesos electorales, el régimen de incompatibilidades para ser postulado a un cargo de elección popular y cómo se cubrirían las ausencias de los integrantes de los órganos de poder que busquen reelegirse, entre otros aspectos. La reforma es un avance, pero quedan muchos aspectos por desarrollar. Como es el caso de limitar a dos periodos de tres años, para un máximo de seis años, puede ser poco tiempo para lograr resultados de mayor alcance, por lo que se propone que los periodos de los gobiernos municipales sea de seis años, con la modalidad de que a los tres años de ejercer el poder se sometan a un plebiscito revocatorio, donde se ratifique el mandato o no, y en el caso de revocarse, los candidatos que obtuvieron el segundo lugar en la votación original puedan completar el periodo; y mientras tanto asuman el papel conocido en el sistema político inglés como “gabinete a la sombra”; y además se podrían reelegir por otros seis años, con el correspondiente plebiscito revocatorio a los tres años; Por otra parte, se debe eliminar el condicionamiento de vinculación partidaria, que solo refleja el temor de los partidos políticos de perder el control que han tenido históricamente sobre sus cuadros electos de sus respectivas carreras políticas, olvidando algunos de sus principios originarios, como el de ser vías para que los ciudadanos accedan a las posiciones de poder. Décima cuarta conclusión: Instrumentos de protección constitucional del municipio. Ha prevalecido la tesis de que a favor del municipio el amparo sólo procede como instrumento de protección constitucional cuando sufre un agravio personal y directo en aquellos intereses distintos a su carácter de autoridad (en funciones de derecho privado), por lo que se ha acudido a la Controversia Constitucional, en donde la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto, unas veces a favor y otras en contra del acceso al municipio como medio de defensa. Por lo que sería importante que el municipio también pueda ejercitar la acción de inconstitucionalidad, además de la controversia constitucional, como acción abstracta por la que pueda combatir leyes federales y estatales, y cualquier disposición de carácter general que atente contra el núcleo básico de su autonomía. Décima quinta conclusión: Reforma fiscal y financiera Es necesaria una reforma fiscal en el ámbito municipal, para que el municipio pueda obtener más ingresos propios, y para que se le dé el valor y la importancia que éste debe tener en la necesaria e imprescindible recaudación fiscal, y no sólo sea receptor de los recursos que le quiera entregar la federación y el estado. Para ello, y en concordancia con las propuestas de establecer una tipología de los municipios, no solo por sus características, sino por los niveles de desarrollo, infraestructura y capacidades administrativas, se deben establecer las singularidades propias correspondientes entre los diferentes tipos de municipios, para que, en la medida que los mismos municipios determinen, en que cuenten con las capacidades necesarias para el desempeño de sus atribuciones, y que sean ellos mismos los que vayan asumiendo dichas competencias. Décima sexta conclusión: Servicio civil de carrera, capacitación y certificación La carencia de servicio civil de carrera es una problemática en prácticamente todas las administraciones municipales, pues por razones políticas y por camarillas o grupos de poder, se renueva la mayoría de los titulares de los puestos en las mismas después de cada elección, con las consecuentes ineficiencias e ineficacias de la gestión pública, y el desperdicio de personal calificado y con experiencia. Por lo que se debe implementar obligatoriamente el servicio civil de carrera en la administración municipal, para buscar gobiernos y administraciones públicas de calidad. Proponemos también la obligación de capacitarse y certificarse como funcionario público del personal al servicio de la administración municipal, mediante los principios de igualdad, mérito y capacidad, con la finalidad de dotar y aportar objetividad y neutralidad a toda la actividad municipal. Décima séptima conclusión: Promover y fomentar el asociacionismo entre municipios, generando incentivos para su desarrollo Si bien la reforma de 1999 al artículo 115 constitucional permitió la asociación de municipios de manera más amplia para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que le corresponden; proponemos que se prevea la asociación municipal horizontal, que impulse la colaboración intergubernamental y permita un sistema de comunicación y construcción de visiones compartidas; por lo que sería necesario que todo el ordenamiento constitucional permita flexibilizar la asociación municipal. Décima octava conclusión: Promover la participación social, a través del cabildo abierto y de las asociaciones de vecinos y las formas de democracia participativa con referéndum, plebiscito, revocación de mandato, etc., consulta popular en general. La participación de la sociedad es una herramienta fundamental para el desarrollo de los municipios, por lo que es necesario que los instrumentos de democracia participativa, como la consulta popular, el referéndum, el plebiscito, el presupuesto participativo y las asociaciones de vecinos, de colonias y comunidades, así como las iniciativas de participación que surjan de la sociedad y que se puedan formalizar, se deben institucionalizar para dar cauce a todas las formas posibles de involucramiento de la comunidad en los asuntos municipales. Se propone por ello promover la participación social en la gestión municipal, mediante la integración de consejos técnicos, sectoriales y de participación ciudadana, estableciendo nuevas disposiciones legales para relacionarse con las organizaciones cívicas y sociales y la utilización de otros mecanismos de consulta directa. Las figuras de democracia participativa, tales como el plebiscito, el referéndum, la consulta pública y la revocación de mandato, entre otros, no deberían quedar sujetas a la expedición del reglamento correspondiente que expida el ayuntamiento, sino que debería ser la ley orgánica municipal de cada entidad la que establezca las bases específicas que regulen dichos mecanismos, en concordancia con las leyes de participación ciudadana de las distintas entidades federativas. Décima novena conclusión: Gobiernos municipales abiertos, transparentes, que rinden cuentas La transparencia y la rendición de cuentas son premisas fundamentales de los gobiernos democráticos, por lo que los gobiernos y las administraciones municipales deben tener la obligación legal, con sanciones en caso de incumplimiento, de constituir regímenes abiertos y con la mayor transparencia posible, estableciendo específicamente los casos y situaciones que por razones plenamente justificadas, se tendría que reservar información. Por otra parte, la rendición de cuentas se debe erigir, no solo como obligación formal y material de las autoridades, sino como un derecho plenamente exigible, por parte de la sociedad, y sancionable, en caso de incumplimiento, de los servidores públicos. Vigésima conclusión: Justicia municipal Dentro de la propuesta de la división de poderes en los gobiernos municipales, se propone crear el poder judicial municipal, que podría ser a través de un sistema de justicia municipal, que no necesariamente implicaría que cada ente local tenga su propio órgano, sino que podría determinarse en cada estado, según sus propias características y circunstancias. Convirtiéndose los juzgados en órganos imparciales de control de legalidad de los municipios, y puedan conocer y resolver sobre la actuación de la administración pública municipal, sobre sus disposiciones normativas y sobre los actos y resoluciones que emitan los ayuntamientos. Se propone otorgar a los juzgados municipales plena jurisdicción e imperio para hacer respetar y cumplir sus resoluciones, así como dotarlos de autonomía técnica, financiera y orgánica. Dentro del asociacionismo municipal que proponemos, se podría contemplar la posibilidad de celebrar convenios intermunicipales para establecer juzgados municipales, que atiendan las demandas presentadas por particulares provenientes de diversos municipios, lo que daría paso a la creación de juzgados regionales. Vigésima primera conclusión: Facultad reglamentaria Establecer el procedimiento para la preparación de proyectos de iniciativas de leyes, así como de reglamentos, acuerdos y demás ordenamientos de observancia general en el municipio, con la finalidad de regular los procesos legislativos en el ámbito municipal. Se propone institucionalizar la figura del Código Reglamentario Municipal, con el propósito de concentrar los reglamentos municipales en un solo cuerpo normativo que rijan al municipio. En principio para los municipios que podríamos denominar pequeños y medianos, en cuanto a su complejidad poblacional, de infraestructura y desarrollo, que además son la inmensa mayoría. Para los municipios más grandes, urbanos y con mayor población y problemática, donde la reglamentación y normatividad se multiplica exponencialmente, la propuesta de concentrar toda la reglamentación en un solo cuerpo normativo se complica; por lo que la alternativa podría ser de realizar concentraciones temáticas de los reglamentos, como podría ser el caso de un Código Urbano, como una especie, entre otras, del Código Reglamentario Municipal. Vigésima segunda conclusión: Delegados municipales La mayoría de los municipios mexicanos se componen de amplias zonas rurales con una enorme dispersión de la población, por lo que para su atención se creó la figura de los delegados municipales, aunque también se utiliza en municipios urbanos, para delimitar las zonas de la organización y la administración municipal. Se propone que los municipios cuenten con el reglamento para el nombramiento y atribuciones de los delegados municipales y realizar consulta pública a los habitantes para el nombramiento de los mismos, mediante un mecanismo de convocatoria dirigida a la ciudadanía en la que se establezcan las bases y requisitos para la elección de los mismos. Establecer que los delegados sean cargos remunerados, acorde con las responsabilidades, características y particularidades del ámbito de la delegación asignada. Proponemos que el cargo de delegado sea ejercido durante un periodo de tiempo que concuerde con el periodo de gestión del ayuntamiento, dotándolos de mayores atribuciones legales para cumplir con funciones, puntualizando sus obligaciones.