Las políticas de empleo público en España (1996-2017)diagnóstico y propuestas para su modernización y eficiencia

Resumen

Por su dependencia del poder político y por su especialización en el interés general, el sector público se caracteriza por la utilización masiva del contrato de lealtad que para garantizar su imparcialidad y profesionalidad incorpora una exigencia de mérito y capacidad en la selección y en la promoción de los empleados públicos, y una garantía de inamovilidad reforzada. A esta idea se asocia una retribución mayor para los nombramientos y contratados indefinidos, que para los temporales, y para estos un modo de selección más flexible, que se adapte a necesidades inmediatas y no a las exigencias del ingreso en una carrera profesional, que se presume de larga duración, por lo que una variación significativa del peso de la temporalidad en el sector público parece incorporar una dualidad de las relaciones laborales y una importante disfunción de la naturaleza del empleo público que altera la calidad del servicio público. En España la política de empleo público actúa en un marco institucional centralizado que no tiene suficientemente en cuenta la presencia de políticas públicas y centros de poder político diferenciados, y en la que el ámbito de la negociación colectiva aparece limitado y fragmentado. Y en este contexto que en los últimos se desarrolla lastrada por la crisis financiera y económica internacional de 2008, que en España se extiende hasta 2013, ¿cuál ha sido la orientación de la política de empleo público en las Administraciones Públicas?, y ¿qué efecto puede haber tenido esta política pública en la capacidad de actuación de los poderes públicos? ¿Ha mejorado o empeorado la igualdad, la inclusión social, la capacidad de innovación y de liderazgo del sector público en la sociedad del conocimiento? ¿Altera el contrato de lealtad?, son las preguntas que se plantean en este trabajo. En este trabajo, se analizan las características de las fuentes estadísticas del empleo público, se describen alguno de los rasgos principales de la política de empleo público entre 1996 y 2017 y a partir de la información de la Encuesta de Población Activa y de la Contabilidad Nacional, se presenta su impacto en algunas variables del sector público que condicionan su capacidad de actuación y configuran el marco de relaciones laborales: el número de empleados, los costes de producción, el empleo de profesionales científico-técnicos, la edad, la temporalidad, el desempleo, la igualdad de género, y la inclusión social. Una administración pequeña y relativamente cara. España tiene una Administración Pública relativamente pequeña, tiene menos empleados y dedica menos gasto público que el promedio de países de la OCDE y de la Unión Europea, y los costes de producción de la administración son menores, pero para retribuir a sus empleados públicos relativamente gasta algo más que ellos. Una administración con menos capacidad de innovación y de liderazgo de la sociedad del conocimiento y del cambio social. La administración al disminuir la incorporación de técnicos, profesionales, científicos e intelectuales, al reducir la presencia de las cohortes de edad formadas en la democracia, puede haber frenado su capacidad de comprensión y liderazgo de la sociedad del conocimiento, lo que a medio plazo dificulta sus posibilidades de adaptación y pone en cuestión su capacidad de liderar el cambio social al que está obligada para remover los obstáculos que impidan o dificulten la igualdad. Al modificar las pautas de las relaciones laborales se han alterado las condiciones del contrato de lealtad que sustenta la Administración Pública. En la administración española se ha acentuado una pauta de relaciones laborales dual, en la que a los más jóvenes se oferta precariedad y se reserva la estabilidad del contrato de lealtad para los mayores. Una administración progresivamente envejecida en la que en 2017, como ya pasaba en 1987, el grupo mayoritario de sus empleados han nacido antes de 1968, y forma parte de las generaciones predigitales, cuya primera formación fue previa al cambio político y al proceso de modernización socioeconómica de la democracia. Un marco institucional rígido y centralizado al que le falta información estadística sobre el empleo público. A partir de criterios de política económica, orientados a favorecer el crecimiento de la economía, y reducir el déficit público, pero sin una consideración expresa sobre sus efectos a medio plazo en la política de empleo o en las políticas públicas a las que atiende, las decisiones más relevantes sobre el empleo público, que implican de manera rígida a la totalidad de las instituciones públicas, se siguen adoptando, en el marco del debate de los Presupuestos Generales del Estado, de manera detallada y centralizada por el Gobierno, modulado en los periodos de relevancia del dialogo social por los acuerdos Gobierno-Sindicatos y por el peso de las administraciones territoriales y funcionales. El modelo no cuenta con un sistema de información integral que vincule el registro de función pública con las estadísticas laborales o con los registros administrativos fiscales, de la Seguridad Social o de dependencia. Incrementar el empleo y estabilizar el gasto. Si se quiere que el sector público español se parezca más al promedio europeo y en su conjunto al de los países desarrollados, se debería optar por, en términos de PIB, estabilizar el gasto y en términos de Población Activa, incrementar el empleo público, lo que requiere para sustituir a la generación de los jóvenes de la transición incorporar 1.300.000 empleos, lo que no añadiría crecimiento neto alguno, y si para alcanzar la media de la zona OCDE o la media europea incorporar 385.000 empleos netos adicionales, de manera que la oferta de nuevo empleo durante los próximos 15 años debería estar próxima a 1.700.000 empleos. Para alcanzar el promedio de la OCDE o de la Unión Europea un modelo sencillo consiste en cambiar retribuciones por empleo y su viabilidad estará condicionada por el ritmo de crecimiento de la economía. Con diferentes variantes esta orientación supone que se puede tener en cuenta el crecimiento económico y consolidar las retribuciones de los ya empleados, asegurando en mayor o menor medida que su valor se actualiza, y con distintitas proporciones emplear el margen en nuevos empleos. No se trataría solo de dibujar un proceso de convergencia en el volumen de gasto o de empleo, si no preguntar por el modo de decidir y por el tipo de empleo que se quiere incorporar. Crecer en innovación y asegurar una trayectoria profesional sostenible. La capacidad de innovación para atender las demandas y multiplicar los apoyos de las políticas públicas vinculadas al cambio y a las transformaciones de la sociedad del conocimiento se verá favorecida si se acelera el ritmo de incorporación al sector público de técnicos y profesionales, científicos e intelectuales, en un escenario que integre una oferta de estabilidad laboral y una nueva estructura retributiva que mejore la carrera profesional, limitando las retribuciones del inicio y sin ampliar las diferencias salariales internas, alargar el tiempo necesario para llegar hasta los escalones de mayor retribución, extendiendo el principio de mérito y capacidad como único criterio para la mejora retributiva, de manera que pueda asegurarse una trayectoria profesional sostenible, que además de la igualdad de género en la dirección de las Administraciones Públicas, permita acelerar la incorporación de personas con discapacidad. Crecer en innovación debe ir acompañado de una significativa reducción de la precariedad de la oferta a los nacidos en la democracia, y configurar un programa de empleo orientado a incorporar en el sector público a las generaciones formadas en la sociedad en red, una apuesta para incorporar las cohortes de edad digitales, que permita rejuvenecer los servicios públicos y evitar un reemplazo generacional abrupto. Flexibilizar el modelo de decisión, impulsar la negociación colectiva y mejorar la estadística de empleo público. Es imprescindible contar instrumentos para medir, con un observatorio para evaluar el desarrollo de una política pública, pero su alcance solo sirve para informar no para sustituir la decisión pública, para lo cual además es imprescindible mejorar la estadística de empleo público. El modo actual de decisión sobre el empleo público participa de una concepción que supone una organización única en la que desde los Presupuestos Generales del Estado se toman decisiones muy detalladas que afectan de manera estructural a la totalidad de las instituciones públicas. Un modo que en gran medida actúa de manera centralizada sobre una pluralidad de políticas públicas y de centros de poder político diferenciados, que responden a una gran diversidad de demandas y apoyos sociales y que cuenta con una anómala dualidad en la negociación colectiva, que por razones históricas según el tipo de contrato o nombramiento separa el ámbito negociación y participación de los trabajadores de la misma institución y limita la capacidad de negociación, que se presenta frenada por el ejercicio del poder soberano. Reducir la rigidez e incrementar la descentralización funcional y territorial en el proceso de decisión permitiría mejorar la conexión entre ingresos y gastos, aumentar la transparencia y facilitar la participación de los actores sociales y territoriales. Una cuestión clave del proceso de decisión está necesariamente unida al papel del diálogo social, que necesita reforzar la negociación colectiva en el ámbito público, y eliminar la duplicidad de cauces de representación.