Los órganos de participación ciudadana en la educación. Estudio comparado de los consejos escolares autonómicos

Resumen

En la Constitución de Cádiz de 1812 se plantea la creación de un órgano colegiado, la Dirección General de Estudios, compuesto por ¿personas de reconocida instrucción¿ e independiente del gobierno, al que se le encarga la dirección, organización e inspección del nuevo sistema educativo. Podemos entender este organismo como el primero en el que se instaura la participación ciudadana en la educación. La Dirección General de Estudios pasará por varias modificaciones y cambios, tanto en su funcionamiento como en su denominación (Consejo de Instrucción Pública), durante el periodo de inestabilidad política de mediados del siglo XIX y principios del XX en España. Fue con la Constitución de 1931 y la instauración de la II República cuando se hace una apuesta definitiva por la participación ciudadana en la educación mediante el Decreto de 9 de junio de 1931 que regula la creación de los Consejos de Primera Enseñanza en sus diferentes ámbitos territoriales. La Constitución de 1978, establece la participación efectiva de todos los sectores afectados en la programación general de la enseñanza: ¿Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.¿ (art. 27.5). Esta Constitución establece también los mimbres para la vertebración del estado español en Comunidades Autónomas y el consiguiente desarrollo de su autonomía mediante la transferencia de competencias en educación, dando pie a la posterior Ley Orgánica que regula el Derecho a la Educación (LODE, 1985) en la que se establece la creación del Consejo Escolar del Estado y de los Consejos Escolares Autonómicos (arts. 30, 34 y 35) como los órganos legítimos para ejercer la participación efectiva de los sectores implicados en la educación, sentando las bases de una verdadera autonomía y participación ciudadana . Se ha realizado una revisión legislativa y documental de las leyes de constitución de los 17 Consejos Escolares Autonómicos (CEA) y del Estado (CEE), de sus posteriores modificaciones y de las memorias de actividad de los mismos, para identificar las diversas dimensiones o variables y las unidades de comparación para realizar un estudio comparativo. Después de un promedio de 25 años funcionando, en esta Tesis se ha comparado (utilizando la metodología comparada) los distintos Consejos Escolares Autonómicos (CEA) y el Consejo Escolar del Estado (CEE): la composición de sus miembros y sectores representados, sus sucesivas modificaciones, el porcentaje de representación de cada uno de los sectores participantes y de la Administración autonómica. Se ha analizado también el desarrollo y evolución de la actividad realizada y su repercusión en las Leyes de carácter educativo sometidas a su dictamen, así como la participación efectiva de sus miembros mediante sus indicadores de asistencia. Para facilitar el análisis y la comparación se ha diseñado una Base de Datos relacional donde hemos registrado toda la información para, mediante la tecnología de los cubos OLAP (Online Analitical Procesing), realizar los distintos cuadros de yuxtaposición, demostrándose esta herramienta muy útil para su uso en estudios de carácter socio-educativo. La facilidad con que se pueden relacionar las distintas variables permite realizar de forma rápida comparaciones multidimensionales. Se han identificado tres grupos que son los que designan a los Consejeros: la Administración educativa de la Comunidad Autónoma correspondiente, los sindicatos y asociaciones y las organizaciones sectoriales o empresariales. Se da el caso de que la mayoría las Comunidades Autónomas, independientemente de la ideología del partido en el gobierno, tienden a incrementar, en las sucesivas modificaciones de la composición de los Consejos Escolares Autonómicos, el número de representantes designado por la Administración educativa, con la intención de controlar el funcionamiento del Consejo. Aun así, quien tiene mayor peso en los Consejos Escolares Autonómicos son los sindicatos y asociaciones porque son los que designan al mayor número de Consejeros, pero, aunque en algunos casos superan el 50%, no es suficiente para controlar sus decisiones porque provienen de distintos sectores (profesores, padres, alumnos¿) y a su vez, de diversas ideologías, por lo que defienden muchas veces intereses contrapuestos. Se ha confirmado estadísticamente que inicialmente, las comunidades de ideología progresista tienden a configurar los Consejos con mayor número de representantes de los sindicatos y asociaciones que los conservadores pero, en las sucesivas modificaciones tienden a ampliar también los componentes nombrados directamente por la Administración, disminuyendo los componentes de los sindicatos, lo que hace que la composición final de los CEA sea similar, independientemente de la ideología del partido. Sí que se aprecia una diferencia significativa entre los Consejos constituidos por partidos de ámbito estatal y por los de ámbito nacionalista. Estos últimos tienen un porcentaje mayor de representantes de la Administración y de las organizaciones sectoriales-profesionales, siendo mayor la representación de sindicatos y asociaciones en los de ámbito estatal. Finalmente se han realizado varias propuestas para mejorar el funcionamiento de los Consejos Escolares Autonómicos, entre ellos la necesidad de que no sean sólo consultivos sino de que en algunos casos puedan tener poder decisorio, sobre todo en la delimitación de las líneas maestras de la educación en su Comunidad y en el Estado. Esto forzaría a llegar a consensos entre los diversos grupos representados que permitirían una mayor estabilidad en la política educativa. También se identifica la necesidad de iniciar un proceso de evaluación interna con una adaptación del modelo EFQM que ya están utilizando los centros educativos. La identificación de los puntos fuertes y también de las debilidades de los procesos de debate en los Consejos Escolares Autonómicos y del Estado permitiría plantear procesos de mejora que sin duda redundarían en una mejor y más efectiva participación. Algunos cambios en el funcionamiento del Consejo también serían interesantes, como el de conciliar laboralmente los horarios de las reuniones o dar más tiempo para que los distintos sectores puedan estudiar mejor los proyectos de ley presentados y puedan trasladar a sus representados sus inquietudes y propuestas facilitando una mayor implicación de la sociedad en los Consejos. Desde el Gobierno Central debería establecerse un mapa de indicadores que permita comparar y medir el correcto funcionamiento del Consejo, su verdadera representatividad de la población a la que dice que representa, y su impacto en la sociedad y en el sistema educativo y así poder detectar e identificar disfunciones. Sobre todo, como idea que subyace a todo el trabajo, nos proponemos dar a conocer los organismos que regulan la participación social en la educación, muy importantes para el control de los gobiernos en sus iniciativas legislativas sobre educación (poco efectivos actualmente), y que son poco o nada conocidos por la sociedad y por las personas que se encuentran representadas en ellos. Creemos que esto facilitará en mayor medida la participación ciudadana en un ámbito como la educación tan necesario para nivelar desigualdades y favorecer el pleno desarrollo de las personas. El Consejo Escolar del Estado (CEE), en su informe sobre el estado y situación del sistema educativo del curso 2008-2009 indica que: ¿La participación de los sectores sociales en la educación supone uno de los principios constitucionales de mayor relevancia en torno al cual se debe desenvolver la educación en nuestro sistema. No obstante, se aprecia un importante desconocimiento de la situación real de dicha participación en los centros y en los Consejos territoriales. Por ello el Consejo Escolar del Estado considera que sería de extraordinario interés conocer con exactitud la situación de dicha participación¿. Esta propuesta del CEE justifica suficientemente el tema de esta Tesis que pretende, dentro de su modesto alcance, arrojar un poco de luz sobre el funcionamiento de esta institución de participación ciudadana en la definición de las reglas básicas que configuran el sistema educativo de nuestro país.