El derecho de la Unión Europea como límite al sistema de financiación de las comunidades autónomas

Resumen

La adhesión de España en la Unión Europea ha implicado una importante cesión de soberanía nacional en muchas materias. En este sentido, los artículos 3 y 4 del Tratado de Funcionamiento de la UE, delimitan los ámbitos en los que la UE tiene competencia exclusiva y aquellos en los que la misma es compartida. De lo anterior se infiere que la fiscalidad es competencia de los gobiernos nacionales. Sin embargo, esta aseveración no puede ser tomada en sentido estricto por varias razones. En primer lugar, porque la imposición indirecta se encuentra armonizada. El artículo 113 del TFUE otorga a la UE la facultad de adoptar disposiciones de armonización en materia de fiscalidad indirecta cuando sea imprescindible o necesario para el correcto funcionamiento del mercado interior. En segundo lugar, porque el Tratado y el TJUE exigen a los EEMM que ejerzan esa competencia sin crear obstáculos al ejercicio de las libertades que definen el mercado interior, es decir, en principio, los EEMM no pueden adoptar medidas que vulneren la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Esta circunstancia implica una importante restricción a la potestad tributaria de los EEMM al no poder aprobar medidas que supongan una vulneración de las citadas libertades. En tercer lugar, el concepto amplio que el TJUE ha establecido sobre ayudas de Estado, origina que muchos beneficios fiscales aprobados por los EEMM puedan ser considerados como tales y, por tanto, contrarios al Tratado. Por último, la UE también puede adoptar Directivas en el ámbito de la fiscalidad directa, si tenemos en cuenta lo establecido en el artículo 115 del Tratado. Con ello, vemos como la potestad tributaria de los gobiernos nacionales se encuentra ampliamente limitada por el Derecho de la UE. Esta limitación abarca a los distintos niveles territoriales de los EEMM con potestad tributaria y, por ende, también a las CCAA. El impacto del Derecho de la UE en la potestad tributaria autonómica está cobrando cada vez más importancia a medida que el proceso de descentralización de las AAPP españolas ha ido avanzando. Esto se debe a la corresponsabilidad fiscal, es decir, con la finalidad de que las CCAA sean más responsables en sus políticas de gasto, en los últimos años se le ha atribuido a las CCAA un mayor grado de competencias en materia tributaria vinculadas a las cada vez mayores competencias de gasto asumidas. Las diversas reformas llevadas a cabo en el sistema de financiación autonómica han permitido dotar a las CCAA de mayores competencias tributarias pero sin tener en cuenta el Derecho de la Unión Europea. El actual modelo de financiación autonómica permite a las CCAA ejercer competencias sobre elementos tributarios cuya aprobación provoca conflictos e incluso vulnera el Derecho de la Unión Europea. Esta situación obliga a los legisladores (tanto nacionales como subnacionales) a diseñar un nuevo modelo de financiación autonómica que respecte el marco normativo de la UE sin eliminar los principios informadores de la financiación autonómica, como son, el principio de autonomía financiera, el principio de suficiencia financiera, el principio de corresponsabilidad fiscal, el principio de solidaridad interterritorial y el principio de lealtad institucional. El próximo sistema de financiación autonómica deberá diseñarse atendiendo a los límites marcados por el Derecho de la UE, que como hemos comentado son, la armonización fiscal, las libertades comunitarias, la prohibición de ayudas de Estado y, en menor medida, el código de conducta sobre fiscalidad de empresas. Además, deberán articularse procedimientos y mecanismos que aborden los problemas derivados del incumplimiento del Derecho de la UE, como por ejemplo, la delimitación del ente territorial responsable.