La Función Pública en España1827-2007

Resumen

La Función Pública, concebida como el conjunto de derechos y deberes que configuran las relaciones jurídicas de la Administración con el personal a su servicio en virtud del vínculo de sujeción especial que les une, ha conocido formas muy diversas a lo largo de la historia, desde su primera regulación general en los primeros Estatutos de funcionarios a principios del siglo XIX, hasta su configuración actual. A lo largo del presente estudio se ha querido poner de manifiesto como esta evolución de la Función Pública ha hecho pivotar el sistema sobre los dos grandes modelos implantados en los países de nuestro entorno: el abierto o de empleo y el cerrado o de carrera. Superado el Estado absolutista y su concepción de la burocracia como un patrimonio político del cual se podía disponer libremente a través de la técnica de las cesantías en masa (spoil system), se apuesta firmemente por un modelo de Función Pública que garantice una adecuada carrera de los funcionarios públicos, como mecanismo indispensable para mejorar su rendimiento y productividad y que, por tanto, redunde en una mejora de la eficacia de la Administración. Sin embargo, la convulsa situación económica, política y social de España a lo largo del siglo XIX y principios del XX no hizo fácil que este reconocimiento de la carrera administrativa se plasmara en las leyes de Función Pública o que, plasmándose, se pudiera llevar a la práctica. Así, sobre las bases formuladas por los primeros Estatutos de funcionarios (López Ballesteros, Bravo Murillo y O´Donnell), el Estatuto de Maura recoge una completa configuración de la Función Pública que se sustenta en dos aspectos fundamentales: el reconocimiento de la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, y la consagración del sistema de oposición como fórmula de ingreso en la Administración. Este Estatuto permaneció en vigor durante más de cuarenta años, a pesar de los tremendos cambios habidos en nuestro país (dos dictaduras, una república y una guerra civil), siendo sustituido por la Ley de Funcionarios Civiles del Estado en 1964 (LFCE). A partir de aquí, se produce un cambio de tercio en la configuración de nuestra Función Pública, dejándose atrás el sistema de categorías de los estatutos precedentes y articulando el sistema sobre la base del puesto de trabajo, en un claro guiño hacia el modelo abierto o de empleo propio de los países anglosajones. Sin embargo, no se lograron llevar a la práctica, en toda su extensión, los postulados que recogía la Ley, provocando un fortalecimiento de los Cuerpos de funcionarios, que no hizo sino acentuar un corporativismo incipiente y muy perjudicial para el conjunto de la Administración. Con la Constitución de 1978, y tras unos intentos fallidos de regulación del régimen jurídico de los funcionarios, se llega a la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984 (LMRFP) que, con una clara vocación de provisionalidad y de experimentación, no dejará indiferente a ningún sector de la Administración. Esta norma introduce el concepto de grado personal como eje vertebrador de la carrera administrativa, condicionando el ascenso en la misma al desempeño de un puesto de trabajo de un determinado nivel y durante un periodo de tiempo concreto. Asimismo, delimita con claridad los grupos de clasificación en atención al nivel de titulación exigido para su ingreso y perfecciona las fórmulas de promoción interna ya previstas en su antecesora, la LFCE. Además, instaura un complejo sistema de provisión de puestos de trabajo y un nuevo régimen retributivo. Después de más de veinte años de aplicación de la LMRFP, tras varios intentos infructuosos de lograr la aprobación de un Estatuto de los funcionarios públicos y previa la constitución de una Comisión específica de estudio y preparación, en el año 2007 se aprueba finalmente la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público. Para llevar a cabo el estudio de este periodo de la Función Pública española se ha dividido la presente Tesis Doctoral en dos partes diferenciadas: En una primera, se hace un recorrido por las normas más importantes que se han dictado en la materia, es decir, los Estatutos de funcionarios públicos en sus formas más diversas La segunda parte de este trabajo se centra en el análisis sectorial de aquellos aspectos de la Función Pública en España que se han considerado más importantes y sobre los cuales se han sentado las bases de lo que podría ser un cambio inmediato de nuestro modelo actual. En este sentido, se hace un recorrido histórico de las principales normas que se han ido dictando en materia de: clasificación y tipos de personal; acceso y pérdida de la condición de empleado público; carrera administrativa; régimen de incompatibilidades y sistema retributivo.