El derecho a la educación en términos de equidad social educativa en América Latinaun análisis comparado de las leyes educativas y desde un enfoque de políticas públicas

Resumen

EL DERECHO A LA EDUCACIÓN EN TÉRMINOS DE EQUIDAD SOCIAL EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA. UN ANÁLISIS COMPARADO DE LAS LEYES EDUCATIVAS Y DESDE UN ENFOQUE DE POLÍTICAS PÚBLICAS La presente tesis consta de tres partes estructuradas por 9 capítulos, cada uno con diversos apartados. La Primera Parte comprende la Fundamentación teórica y metodológica (capítulos 1 a 6); la Segunda Parte comprende el análisis comparado empírico del Imperio de la ley y el Reino de los PTC-e (capítulos 7 y 8); y la Tercera Parte constituye las Conclusiones generales: Fortaleza y Debilidades del Imperio de la ley y el Reino de los PTC (capítulo 9). De manera sintética, a continuación se expone el contenido de cada uno de los capítulos: Capítulo I. Marco Teórico. Se establecen los aspectos a partir de los cuales se desarrolla la investigación como son: el planteamiento del problema, la justificación, la hipótesis, los objetivos (general y particulares) y las preguntas de investigación. El planteamiento del problema y la justificación dan cuenta de qué se pretender investigar y por qué la importancia de profundizar en el estudio del problema seleccionado. Estos dos aspectos junto con la hipótesis, los objetivos y las preguntas de investigación son el “motor” en el desarrollo de la investigación. Capítulo II.- El derecho a la educación. Se analizan sus antecedentes, su conceptualización, su internacionalización y evolución, así como una revisión crítica de los componentes y el contenido de los tratados de derechos humanos en lo relativo al derecho a y en la educación y los instrumentos propios de este derecho en el Sistema de Naciones Unidas y el Sistema Interamericano. También se analizan las implicaciones de la tipología de las obligaciones de los Estados (respetar, cumplir en sus dos vertientes de facilitar y proveer y proteger), así como la tipología del esquema de la 4As del derecho a la y en la educación (asequibilidad, accesibilidad, ésta a la vez comprende la no discriminación, la accesibilidad económica y la accesibilidad material; aceptabilidad y adaptabilidad). Finalmente, se concluye con el análisis e implicaciones de los mecanismos para la exigibilidad del derecho a la educación, tanto en los instrumentos del Sistema de Naciones Unidas como en el Sistema Interamericano. Capítulo III.- Equidad y Calidad Educativa. Se examina el concepto general de equidad dilucidando el problema con frecuencia planteado en la literatura sobre el tema en el sentido de qué se debe entender por ese concepto, a la luz del carácter controversial que ha adquirido a nivel mundial. También se analiza la conceptualización y el contexto de equidad en América Latina. Se destina un apartado específico al análisis de la polémica equidad educativa, cuyo propósito no es ahondar en los debates teóricos y hasta ideológicos, sino establecer su categorización como una herramienta analítica central de esta tesis y su distinción particularmente de la igualdad de oportunidades, por la extensa tradición de considerarlas sinónimos. En este sentido, los referentes son los estudios de UNESCO (2007), OCDE (2006 y 2007), EGREES (2005), Marchesi (2000) y Tiana (2007), de los cuales también se analizan los modelos teóricos-metodológicos que han desarrollado para evaluar y medir la equidad educativa, que a su vez son referentes en la construcción de las categorías de los Modelos para el análisis empírico comparado del Imperio de la ley y la construcción de indicadores de equidad social educativa. Respecto a calidad educativa, se analiza igualmente el carácter controversial de lo que esa noción implica en la práctica, asumiendo el enfoque sobe calidad educativa de UNESCO (2005) entendida no solo como los resultados del desempeño de los escolares, sino también la evaluación de las características de los sistemas educativos (infraestructura, docentes, presupuesto, etcétera) y el contexto social de los alumnos (situación socioeconómica y cultural de ellos y sus familias, entre otras cuestiones). Este apartado de calidad educativa concluye con un análisis respecto a la dimensión de calidad como elemento intrínseco del derecho a la educación. Capítulo IV.- Las dimensiones del método comparativo. Se aborda de manera sintética la diferencia entre comparación en su sentido amplio o simple y su noción científico-social, pues es un aspecto de referencia frecuente entre diversos teóricos del método comparativo y la educación comparada. También, se aborda y discute la problematización del método comparativo como herramienta analítica desde las perspectivas teóricas y metodológicas, a partir de los pros y contras (atractivos y problemas) que se le atribuyen frente a otros métodos (experimental, estadístico y estudios de casos, principalmente). En este mismo capítulo, se destina un apartado denominado el Método comparativo aplicado a la educación comparada donde se examina la evolución, la situación actual y los distintos enfoques y metodologías de la investigación comparada en educación, principalmente a partir de las aportaciones de García Garrido (1996 y ss), Velloso y Pedró (1991) y Ferrer (2002), que tienen en común utilizar los denominados <<“cuatro pasos”>> de la educación comparada de Bereday: descripción, interpretación o explicación, yuxtaposición y comparación, los cuales también son estudiados en detalle para su utilización en el desarrollo del análisis comparado de las leyes educativas (El imperio de la ley). Capítulo V.- El enfoque de políticas públicas comparadas. Se aborda el origen y el ámbito de las políticas públicas, los ciclos y fases en su construcción, las corrientes y perspectivas teóricas y metodológicas para el análisis de las políticas públicas y en particular de sus programas. De manera puntual, se examina los pros y contras/ atractivos y problemas metodológicos atribuidos al enfoque de las políticas comparadas como campo disciplinar y los distintos enfoques teóricos desde los cuales se concibe el análisis de las políticas públicas, incluyendo la perspectiva teórica prevaleciente en los estudios de ese tipo en América Latina. Se considera especialmente el enfoque socioeconómico, el de las instituciones sociales y del Estado en el diseño de las políticas públicas. El conjunto de los aspectos teóricos-metodológicos examinados, sirven de soporte en la configuración de la metodología para el análisis de los PTC-e. Capítulo VI.- Metodología de investigación. Este capítulo comprende las diversas etapas procedimentales que junto con el Marco teórico (el planeamiento del problema, la justificación, los objetivos, la hipótesis y las preguntas de investigación) constituyen la hoja de ruta y ejes estructuradores del estudio comparado de las leyes generales de educación latinoamericanas (El imperio de la ley) y de los programas (El reino de los PTC-e) en la región. En el apartado Fundamentación metodológica se explica y se justifica porque son objeto de estudio de esta tesis las 19 leyes educativas y los 22 Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) implicados con la educación en América Latina, además de establecer la razones de elegir las leyes y no otros instrumentos o normativas jurídicas, como también las diferencias entre una ley y un programa, pues es frecuente que se les adjudique igual rango de obligatoriedad y alcances. En el apartado Marcos teóricos: enmarque de la investigación se establecen los enfoques teóricos en los que se enmarca esta tesis: a) la tipología de Dembour (2010) sobre las distintas escuelas o perspectivas para analizar los derechos humanos; b) el enfoque socioeconómico, el de las instituciones sociales y del Estado en las políticas públicas (Hall, 1986, Weaver y Rockman, editores, 1993, citados por Parsons); y c) los estudios y los modelos teórico-metodológicos de la política educativa sobre equidad de UNESCO (2007), OCDE (2006 y 2007), EGREES (2005), Marchesi (2000) y Tiana (2007) desde la perspectiva para el cambio y la mejora sostenible de las exclusiones. En el apartado Marco metodológico se explicitan las decisiones metodológicas adoptadas, es decir, el enfoque de la educación comparada y el de las políticas públicas comparadas; la delimitación metodológica de la investigación, que comprende la determinación y la construcción de los instrumentos de análisis, definición de conceptos, categoría y variables correspondientes para El imperio de la ley y El reino de los PTC-e. Asimismo, se explica el diseño de tres modelos propios para acometer esos dos bloques, que además incluyen matrices elaboradas para la recopilación y sistematización de la información cualitativa y cuantitativa. Para el análisis de las leyes educativas el Modelo de Implicaciones de las obligaciones estatales y las 4As de y en derecho a la educación y el Modelo Dimensional de Categorías Pro equidad han sido construidos con base en los fundamentos teóricos metodológicos examinados en los capítulos 2, 3 y 4, considerando los criterios para la equidad de UNESCO, OCDE, EGREES, Marchesi y Tiana que comparten aspectos relevantes como la problemática de conceptualizar la equidad y la calidad educativa, los principios, grupos y acciones (políticas públicas) a considerar por las desigualdades y diferencias más importantes de las personas como son el origen socioeconómico, cultural, el sexo, la discapacidad, el hábitat (urbano-rural). Asimismo, ese corpus de estudios posibilita la selección y construcción de indicadores para el análisis de las Fortalezas y las Debilidades del Imperio de la ley y del Reino de los PTC-e, aunque esta tesis comprende un número mayor de indicadores en función de su objetivo general y sus objetivos particulares. El tercer modelo diseñado Implicaciones de los PTC-e en relación con el derecho a la educación involucra la obligación estatal de cumplir (en su vertientes facilitar y proveer), el índice de accesibilidad (en sus vertientes de no discriminación y accesibilidad económica) de las 4As y la dimensión de equidad social educativa e igualdad de oportunidades. Capítulo VII.- El Imperio de la ley: Análisis comparado de las leyes educativas de América Latina en términos de equidad social educativa y del derecho a la educación Este constituye el primer capítulo comparado empírico, donde se analizan las 19 leyes educativas de los países latinoamericanos. En la Introducción se examina de manera sucinta el contexto en que surgen las leyes educativas en América Latina, cuyo mayor auge ocurre en la década de los noventa con la promulgación de nuevas normativas educativas en muchos países (López, 2007), en el marco de las reformas de descentralización educativa emprendidas en ese período en la región. Este extenso capítulo está integrado por 9 apartados, en cuyo desarrollo se aplican los dos modelos teóricos-metodológicos construidos y explicados en el capítulo VI. Metodología de investigación. El primero es el Modelo de Implicaciones de las obligaciones estatales y las 4As de y en el derecho a la educación en su correlación con 9 categorías pro equidad educativa: equidad social educativa (enfoque de política educativa: equidad educativa, equidad vertical igualdad de oportunidades e inclusión); calidad, evaluación educativa (tanto en su dimensión de la política educativa como en su noción y configuración); y los derechos educativos de los colectivos situados en la franja de la vulnerabilidad socioeconómica, cultural y geográfica como son: jóvenes y adultos analfabetas o sin instrucción básica completa; pueblos indígenas y comunidades étnicas; personas con discapacidades (educación especial y/o inclusiva); campesinos o habitantes del medio rural; mujeres (equidad de género) y financiamiento. El segundo es el Modelo Dimensional de las Categorías Pro equidad para el análisis descriptivo, interpretativo y comparativo de los componentes, dimensiones y subdimensiones de dichas categorías pro equidad educativa. Así, este análisis constituye un primer diagnóstico teórico-empírico comparado, evaluativo y actualizado a nivel legislativo, de cuyo contenido son destacables los siguientes aspectos: la situación en que se encuentra el derecho a la educación en las leyes educativas de América Latina; las múltiples y diversas esferas de la relación Estado-sociedad-educación en cada país latinoamericano, a partir de sus concepciones y características de equidad social educativa, igualdad de oportunidades y calidad-evaluación de la educación, así como los derechos educativos tutelados por cada país a los colectivos vulnerables. Sin ser más importante que otra categoría, una parte sustantiva es el análisis de las dimensiones de la igualdad de oportunidades en los países latinoamericanos, esto es, la atención a la primera infancia, la educación preescolar y el carácter público, gratuito y obligatorio de la educación toda vez que constituyen el primer piso hacia la equidad educativa. Adicionalmente, en las matrices elaboradas para la recopilación y sistematización de la información de cada una de las categorías analizadas se ofrece una radiografía de las semejanzas y diferencias en las leyes educativas y el nivel de posicionamiento de los países en los temas cardinales de esta tesis. Capítulo VIII.- El Reino de los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) implicados con la educación en América Latina: análisis comparado desde un enfoque de política pública y del derecho a la educación con equidad. Este segundo capítulo de análisis empírico comparado inicia con una breve Introducción para explicar el contexto en que surgen los PTC en América Latina, así como sus características generales como instrumentos privilegiados de la política social de combate a la pobreza en la región. Para el análisis, el insumo principal es la Base de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL que además de ofrecer información descriptiva y estadística sirve de apoyo metodológico para el análisis en términos de política pública. En el apartado Los Programas de Transferencias Condicionadas implicados con la educación desde un enfoque de política pública, se analizan los 22 programas de ese tipo cuya condición principal –en algunos es la única– exige la matriculación y asistencia a la escuela de los hijos menores de 18 años. Los 22 PTC-e vigentes a principios del año 2013 son los que operan en 16 de los 19 países latinoamericanos, pues Cuba y Venezuela no los han adoptado y Nicaragua canceló sus dos programas en 2006. El análisis se centra en el diseño de los PTC-e, esto es, las características de cada uno de los elementos que los integran: nombre, descripción u objetivo, población potencial, población objetivo, componentes, focalización, cobertura, presupuesto y fuente de financiamiento monto de las transferencias, condicionalidades, sanciones, marco institucional de los programas (sustento legal, organismo responsable y ejecutor). Este análisis permite tener un primer diagnóstico de los alcances y limitaciones de los PTC-e en la región. En el apartado Impacto de los PTC-e en la educación, con base en las evaluaciones y estadísticas de educación disponibles para los programas de ese tipo, se analizan los PTC-e de 7 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Honduras, México y Perú) en los indicadores de matrícula, asistencia, deserción, progresión y aprovechamiento escolar. En el apartado Los PTC-e desde el enfoque del derecho a la educación se analizan sus implicaciones en el ejercicio de ese derecho en relación a los colectivos desfavorecidos y su correlación con las obligaciones estatales, el esquema de las 4As del derecho a la y en la educación y los postulados del Imperio de la ley. Capítulo IX. Fortalezas y Debilidades del Imperio de la ley y del Reino de los PTC-e. Este es el tercer capítulo de análisis empírico comparado, donde se hace la confrontación entre los postulados de las leyes educativas en las 9 categorías y 54 subcategorías analizadas en el Imperio de la ley y los elementos igualmente analizados de los 22 Programas de Transferencias Condicionadas implicados con la educación en el Reino de los PTC-e. Con base en una serie de los principales indicadores educativos relacionados con ambos objetos de estudio, se logra tener un panorama puntual y sólido X.- CONCLUSIONES GENERALES. En este capítulo se presentan los hallazgos concluyentes, producto principalmente de los análisis empíricos del Imperio de la ley, el Reino de los PTC-e y de las Fortalezas y Debilidades de ambos objetos de estudio; así como de algunos planteamientos teóricos epistemológicos utilizados en la tesis. Las conclusiones generales tienen una perspectiva comparada, en función de los objetivos (general y particulares) y comprueban las hipótesis planteadas, así como respuestas a las preguntas de la investigación. También se presentan las partes más originales de la tesis, aportaciones y las posibles líneas de investigación.