Fortalezas y debilidades del modelo de rendición de cuentas de las empresas comunes europeas de participación público-privada para el fomento de la investigación y el desarrollo tecnológico

Resumen

En 1997 la Unión Europea y los demás países signatarios de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se comprometieron en la 19ª sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas a elaborar estrategias para cumplir los objetivos marcados en dicha Declaración, en particular, los relativos al desarrollo sostenible y a la protección del medio ambiente. Una de las vías que se aprobó en dicha asamblea para conseguir dicho objetivo fue la de cooperar para lograr un desarrollo sostenible, mediante el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos, e intensificando el desarrollo, la difusión y la transferencia de tecnologías. Para conseguir este objetivo, la Unión Europea adoptó la Estrategia de Lisboa en marzo de 2000, con el fin de convertir a la Unión “en una economía basada en el conocimiento, más competitiva y dinámica, capaz de crecer económicamente de manera sostenible”. Bajo este contexto, y en respuesta a una petición del Consejo, la Comisión Europea anunciaba medidas específicas, en línea con las directrices marcadas por la Estrategia de Lisboa de 2000. La Comisión daba así prioridad en su informe a los avances en materia de conocimientos y progreso tecnológico como base de la competitividad y del bienestar, al tiempo que señalaba que la Unión Europea debía sacar pleno provecho de los Programas Marco de Investigación para apoyar las actividades de investigación relacionadas con el desarrollo sostenible en el marco del Espacio Europeo de Investigación. Es dentro de este contexto cuando la Comisión Europea en el año 2007 propone, a través del Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico, la creación de las Empresas Comunes Europeas de participación público-privada objeto del presente estudio, las cuales, combinando inversiones del sector privado y financiación pública europea y nacional, tendrían por objeto el promover proyectos tecnológicos innovadores en sectores considerados estratégicos. El presupuesto de las Empresas Comunes Europeas bajo el VII Programa Marco, proveniente del presupuesto comunitario, y de las contribuciones de sus socios privados, o estados miembros, superaba de media los 1.500 millones de euros anuales. El presente trabajo ha centrado su estudio en el modelo de Rendición de Cuentas de estas iniciativas promovidas por la Unión Europea a partir de la Estrategia de Lisboa, las denominadas Empresas Comunes Europeas para el fomento de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación (I+D+i). El estudio ha permitido además realizar un análisis comparativo con el modelo de Rendición de Cuentas de las iniciativas público-privadas en el área de la I+D+i promovidas por el estado español, los denominados Consorcios Nacionales Estratégicos del Programa CENIT. El trabajo se ha completado con un estudio econométrico del impacto de la función de auditoría externa en las empresas españolas que llevan a cabo actividades de I+D+i. El estudio ha puesto de manifiesto las siguientes conclusiones: 1. Que los modelos de colaboración público-privadas para el fomento de las actividades de I+D+i son necesarios para incrementar el gasto en investigación por parte del tejido empresarial europeo, como instrumentos de alcance estratégico para ganar competitividad; y como tales fueron promovidos tanto en el seno de la administración de la Unión Europea, en aplicación de la Estrategia de Lisboa 2000, como por parte de la administración española, en el contexto del Plan Ingenio 2010, y el Plan Nacional de I+D+i 2008-2011. 2. Que ambos modelos fueron creados con importantes partidas presupuestarias con cargo a los fondos públicos, representando una media anual conjunta superior a los 1.500 millones de euros en el caso de las Empresas Comunes Europeas, y superior a los 400 millones de euros anuales en el caso de los Consorcios Nacionales Estratégicos, contando con la aportación privada. 3. Que como programas financiados con fondos públicos están sometidos al marco de Rendición de Cuentas de la gestión pública, que se lleva a cabo a través de tres elementos fundamentales: un sólido marco de control interno acompañado de una información financiera y de actividades veraz y completa; un sometimiento a auditoría de las cuentas y de las actividades de estos programas, con regularidad y alcance suficiente, y a cargo de una institución de auditoría independiente; y por último, un sometimiento de la gestión de estos programas, a los órganos de control político y presupuestario, a la postre los responsables de autorizarles o denegarles el presupuesto para estos programas, y de aprobar su continuidad. Habida cuenta de la importancia estratégica de estos programas, y de la importancia de los presupuestos que gestionan, una Rendición de Cuentas exhaustiva, que permita conocer el desempeño de las actividades realizadas con los fondos públicos aportados, y dé visibilidad, y transparencia a las acciones realizadas, es no sólo un requisito legal y necesario, sino la mejor forma de contribuir a su eficacia, y a su legitimidad. 4. Que del resultado del estudio realizado a través de la aplicación de un Test de Consistencia sobre el modelo de Rendición de Cuentas de las Empresas Comunes Europeas, utilizando para ello la metodología de indicadores y calificación del sistema PEFA, se ha concluido que el modelo de Rendición de Cuentas de estas empresas es un modelo sólido, exhaustivo en cuanto a su marco de control interno, en cuanto a su sometimiento regular a las auditorías del Tribunal de Cuentas Europeo, y en cuanto al escrutinio de su gestión por parte del poder presupuestario y legislativo. Esta consistencia de su modelo de Rendición de Cuentas ha contribuido sin duda a la renovación de estas empresas por 10 años más, a la vez que han sido aumentados sus presupuestos. 5. Que en el caso del modelo español aplicable a las actividades realizadas por los Consorcios Nacionales Estratégicos pertenecientes al Programa CENIT, la aplicación del Test de Consistencia muestra que si bien el mecanismo de Rendición de Cuentas alcanza cuando menos el cumplimiento mínimo de los elementos esenciales de un modelo sólido para todos los indicadores para los que se tiene información, se aprecia al mismo tiempo un importante margen para una mejor aplicación de algunos de los elementos esenciales del modelo, en especial en lo referido al alcance y regularidad de las auditorías, y al escrutinio por parte del poder político y presupuestario. El resultado de la comparativa de ambos modelos ha permitido constatar en todo caso que ambos modelos cumplen en mayor o menor medida los requisitos esenciales que debe cumplir un sistema de Rendición de Cuentas sólido, que incluya los elementos esenciales recogidos en el Capítulo III, señalados tanto por el Tribunal de Cuentas Europeo, como por la Guía para la Rendición de Cuentas y Transparencia de las empresas públicas de la OCDE, y de los que destacan: i. Una clara delimitación de los objetivos y de las funciones del órgano gestor o entidad pública existente en ambos programas. ii. Un grado de información suficiente sobre la gestión; más completa en el caso de las Empresas Comunes Europeas, y más limitada en el caso del Programa CENIT. iii. Una fiscalización de la información y de las actividades, realizada por un órgano independiente; exhaustiva en el caso de las Empresas Comunes Europeas, y más limitada en el caso del Programa CENIT, principalmente por la menor regularidad y alcance de las auditorías específicas sobre el programa. iv. Un control democrático, o escrutinio, que incluye un examen de la gestión realizada ante la autoridad presupuestaria (Las Cortes o el Parlamento); al igual que en el punto anterior, exhaustiva en el caso de las Empresas Comunes, y limitada en el caso del Programa CENIT, de nuevo por el alcance limitado de las auditorías, y por la falta de audiencia a los gestores del programa. v. Una divulgación adecuada del resultado de las actividades financiadas con fondos públicos; existente en ambos casos, a través de los informes anuales de actividad en el caso de las Empresas Comunes, y de los informes anuales y de los Cuadernos CDTI en el caso del Programa CENIT. 6. El resultado del estudio ha permitido además evidenciar la importancia de la función de auditoría en el proceso de Rendición de Cuentas, como una función determinante en todos los aspectos esenciales del modelo. La función de auditoría es clave en la supervisión y mejora del funcionamiento de los sistemas de control interno, así como en la fiscalización de la fiabilidad de la información financiera y de actividades que presentan las empresas que gestionan estos programas; es además la función encargada de suministrar a la autoridad presupuestaria y legislativa la información necesaria e independiente sobre la que ésta fundamenta la acción de escrutinio de la gestión pública. 7. Dentro del importante papel que desempeña la función de auditoría en el procedimiento de Rendición de Cuentas, la auditoría privada, también conocida como auditoría externa, tiene una importancia cada vez mayor en el marco de control de las finanzas públicas, como así se ha puesto de manifiesto en el presente trabajo. La auditoría privada o externa aparece como función supervisora en primera instancia de la información justificativa de gastos que presentan los beneficiarios de las subvenciones de programas de I+D+i financiados con fondos europeos; y aparece a su vez en el proceso de verificación de las cuentas anuales de las entidades participantes. El presente trabajo se ha completado con un estudio econométrico cuyo objeto ha sido determinar si la función de auditoría externa, al estar presente en dos de los elementos esenciales de estos programas, la justificación de gastos, y la auditoría de la información financiera de los participantes, tiene una relación directa con el fomento de las actividades de I+D+i. Del resultado del estudio econométrico no se puede establecer un vínculo directo entre la función de auditoría y el incremento de las actividades de I+D+i, pero si las vincula indirectamente a través de la financiación. En efecto, la relación entre auditoría y acceso a la financiación se presenta como claramente soportada, y tendría como principal fundamento la confianza que sobre la veracidad de la información económico-contable se exige a las empresas a la hora de concedérseles financiación ajena. Ésta a su vez tiene una relación directa con las actividades de I+D+i. Del resto de hipótesis planteadas, han quedado soportadas las relativas a la relación entre auditoría y actividad internacional, y auditoría y capital humano, si bien la relación entre éstas y la actividad innovadora de las empresas no se vio soportada por el análisis. La relación de la auditoría con el capital humano puede justificarse, entre otros factores, por los determinantes legales que hacen someter las cuentas anuales de las empresas a auditoría de la misma forma que la relación con la actividad internacional puede responder al tamaño de las empresas, siendo éste otro de los determinantes de la obligación de auditoría. Sobre el resto de hipótesis planteadas, las cuales no han quedado soportadas, sorprenden especialmente las relativas al capital humano e innovación, y al sector de actividad e innovación. La respuesta a este resultado podríamos encontrarla en el presupuesto limitado de inversión en I+D+i que presenta la empresa española, y en la clasificación por sector de actividad en que se divide la muestra, que no recoge ninguna categoría específica para empresas innovadoras. No deja en cualquier caso de extrañar que no se cumpla al menos la relación entre sector de actividad e innovación para la industria química y productos farmacéuticos. Recapitulando sobre el tema central del trabajo, el estudio del modelo de Rendición de Cuentas de las Empresa Comunes Europeas, y su comparativa con el modelo de Rendición de Cuentas de los Consorcios Nacionales Estratégicos gestionados por el programa CENIT, se puede terminar subrayando una vez más la importancia que tiene para estos organismos el quedar sometidas a un marco de Rendición de Cuentas sólido, que cuente con una función de auditoría independiente, que actúe como garante de la gestión de los fondos públicos, elementos esenciales para legitimar su actuación, y justificar su continuación. En efecto, el sometimiento de la gestión pública a la autoridad legislativa y presupuestaria va más allá de una mera función de control. El Parlamento Europeo y el Consejo en el caso del modelo europeo, y las Cortes en el caso del modelo español, ejercen la función de control presupuestario a través de la representatividad democrática que ostentan. Ello les faculta para legitimar la gestión pública, y dotarla del presupuesto necesario para poder cumplir con su función, o de censúrala y exigir responsabilidades cuando sea necesario. Por todo ello, un ejercicio de Rendición de Cuentas sólido, basado en una gestión rigurosa, dotada de un fuerte control interno, sometida además a una auditoría externa con carácter periódico, y todo ello objeto de control por parte del Poder Legislativo, es el mejor argumento para justificar la acción pública ante los ciudadanos, y reclamar su continuidad siempre que la eficiencia de la acción lo justifique, y sea posible dotarla de presupuesto. El ejemplo lo tenemos en el caso de las Empresas Comunes Europeas, que fueron renovadas en el año 2014, dotándolas el Parlamento Europeo y el Consejo de continuidad hasta el año 2024, a la vez que aumentaba su presupuesto y creaba dos nuevas empresas comunes, la Empresa Común Europea para las Bioindustrias, y la Empresa Común Shift2Rail. En el caso del Programa CENIT, el Gobierno de España no dio continuidad al mismo como tal, aunque si ha continuado apoyando la colaboración público-privada para el fomento de las actividades I+D+i de las empresas españolas, a través de nuevos programas gestionados por el CDTI, aunque con menores dotaciones presupuestarias. Líneas de estudio futuro sobre la materia. El presente trabajo se ha centrado en el estudio del modelo de Rendición de Cuentas de las Empresas Comunes Europeas a través de los distintos elementos esenciales del mismo, con especial atención a la función de auditoría, y en particular a la función de auditoría financiera y de cumplimiento, elementos clave para su funcionamiento. El mismo enfoque se ha seguido para su comparativa con el modelo aplicable en España a las actividades promovidas por el Programa CENIT, a través de los Consorcios Nacionales Estratégicos. Las auditorías financieras y de cumplimiento realizadas hasta la fecha sobre estos programas forman parte de la obligación legal de sometimiento de los mismos a la función de fiscalización, elemento esencial para facilitar la función de escrutinio por parte del poder legislativo. Pero tal y como se explicaba en el apartado 3.1.3.2 (Principales tipos de auditoría en el sector público), la evaluación de la acción pública puede todavía ser sometida a un nivel más detallado de análisis, sobre todo en cuanto al impacto y los resultados de la acción se refiere, a través de las denominadas auditorías operativas o de gestión. A la fecha de finalización este trabajo, ni las actividades de las Empresas Comunes Europeas, ni las de los Consorcios Nacionales Estratégicos dependientes del Programa CENIT, habían sido objeto de una auditoría operativa o de gestión por parte de las Entidades Superiores de Fiscalización (el Tribunal de Cuentas Europeo, y el Tribunal de Cuentas de España), comprensiva de todas sus actividades en términos de resultados e impacto; si bien, tanto uno como otro programa han venido suministrando información regular sobre el resultado de su gestión a través de sus informes anuales de actividad en el caso de las Empresas Comunes Europeas, y de los denominados Cuadernos Técnicos de Evaluación en el caso del Programa CENIT. En el caso de las Empresas Comunes Europeas, su gestión ha sido además sometida hasta en dos ocasiones a evaluaciones independientes por parte de expertos contratados por la Comisión Europea, en aplicación de sus disposiciones estatutarias, sobre las que el Tribunal de Cuentas ha rendido buena cuenta en sus informes. Las razones principales por la que estos dos programas no han sido todavía objeto de una auditoría operativa o de gestión comprensiva de todas sus actividades hay que buscarlas por un lado en la información relevante que sobre la gestión de estos programas se ha ido facilitando por parte de las propias empresas; y por otro, en la idoneidad del momento para hacer este tipo de auditorías, cuando el objetivo que se pretende es medir el impacto socio-económico de sus actividades. Siendo ésta una materia de difícil análisis, por la dificultad de evaluar el impacto de la I+D+i, que por lo general tiene un plazo de maduración largo, su auditoría desde el punto de vista de la gestión es siempre compleja. El estudio sobre el impacto de estos programas, en relación a los objetivos finales perseguidos, principalmente en relación a la efectividad de las inversiones en I+D+i con fondos públicos, es una futura línea de investigación que debería iniciarse una vez estuvieran disponibles los resultados de la citada auditoría operativa, que debe ser realizada por el Tribunal de Cuentas Europeo en el caso de las Empresas Comunes Europeas, y por el Tribunal de Cuentas de España en el caso del Programa CENIT. Dicha auditoría debería orientarse a analizar los resultados operativos de estos programas, a través de la metodología adecuada para evaluar su impacto en términos de economía, eficiencia, eficacia, y en definitiva, del valor añadido de las actividades emprendidas. En este sentido, tanto el Parlamento Europeo como las Cortes Españolas, ya han manifestado un especial interés por obtener más información sobre el impacto socio-económico resultante de las actividades promovidas por los programas de colaboración público-privada para el fomento de la I+D+i. Atendiendo a esta petición, las Empresas Comunes Europeas comenzaron en 2016 a producir informes sobre el impacto socio-económico de sus actividades, al tiempo que están procurando cada vez más aplicar un modelo de intervención lógico que les permita un mayor y más preciso seguimiento de la gestión en relación a los objetivos predefinidos. En cuanto al estudio econométrico sobre la relación entre la función de auditoría y las actividades de I+D+i, las futuras líneas de estudio podrían dirigirse a profundizar en aquellas variables, cuya relación con la I+D+i no quedaron soportadas en el modelo, en concreto las relacionadas con el capital humano y con el sector de actividad. Un estudio en profundidad sobre estos dos elementos, en relación con las actividades de investigación de las empresas españolas, podría ofrecer datos importantes sobre los sectores de actividad, y sobre los elementos del factor humano, que más condicionan la innovación, al tiempo que permitirían identificar el peso de los procesos de auditoría que están presentes en estas empresas (la aplicación de otros modelos de estudio econométricos como el modelo LOGIT de estudio de probabilidades, podrían ayudar a identificar las razones por las cuales no han sido soportadas estas hipótesis). Otras posibles líneas futuras de investigación, considerando la importante presencia de empresas españolas en proyectos europeos promovidos por los programas marco de investigación, y dentro de éstos, en los proyectos promovidos por las Empresas Comunes Europeas, podrían ir dirigidas a identificar los elementos que causan el menor grado de innovación de las empresas españolas respecto de sus análogas europeas participantes en dichos programas. Éste es un aspecto clave de la investigación, por su impacto directo en la competitividad de la economía, el progreso económico, y la creación de empleo.