Evaluación del modelo colombiano de descentralización administrativa y autonomía regional

Resumen

Como una forma de contextualizar el tema, sin ambages, podría afirmarse que la historia política, administrativa y socio-económica de Colombia, más que un proceso acumulativo de hitos positivos en la construcción de un Estado más justo y equitativo, habría de constituirse en una larga cadena de conflictos estructurales, que hasta hoy, estaría retrasando los procesos de crecimiento económico y de generación de bienestar para la población. En esta línea, dentro del complejo catálogo de conflictos propio de los países en vías de desarrollo emergentes dirían otros- en el caso Colombiano, concurrentemente, estaría el de la identificación, institucionalización y aplicación del modelo político administrativo de Estado, que de una parte, permitiera materializar los principios de eficiencia, eficacia, equidad y transparencia en la administración y en la distribución de los recursos fiscales entre los entes territoriales del país (departamentos y municipios), y de otra, profundizara en la construcción de la democracia local y de la equidad socioeconómica entre las regiones. Planteado así el problema, aún retumbarían los ecos del grito de independencia de la Nueva Granada, hoy Colombia- de la madre patria Ibérica el 20 de julio de 1810, cuando ya los líderes libertarios, se transarían en un serio y prolongado conflicto por la adopción del modelo administrativo del naciente Estado. Desde entonces, y hasta la promulgación de la Constitución unitaria de 1886, el país asistiría a una seguidilla de guerras civiles entre facciones centralistas y federalistas, una de cuyas consecuencias, sería el permanente estado de inestabilidad política e institucional, expresado en la vigencia efímera, de al menos nueve constituciones nacionales entre 1810 y 1886, amén de otras de carácter regional en los periodos federalistas, que finalmente terminarían socavando los cimientos de la unidad nacional. Habría de esperarse entonces la entrada en vigencia de la Constitución de 1886, que proclamaría a Colombia como una Nación unitaria con centralización política. Si bien, durante los 105 años de vigencia de la referida carta política, se afianzarían la unidad nacional y la integridad territorial, no menos cierto sería que, el centralismo político y administrativo, polarizaría el poder y los beneficios del desarrollo socio-económico alrededor de la capital y de una pocas regiones ricas, en desmedro de las zonas periféricas, pobres y marginales, a tal punto, que en los años setenta del siglo pasado, el expresidente López Michelsen, graficando las secuelas de la centralización, expresaría que no existía un solo país, sino dos Colombias: la Colombia urbana, rica y capitalista, con un relativo bienestar para su población y la Colombia rural, pobre y marginal. Como una estrategia política para atacar la inequitativa distribución del poder, la riqueza y el bienestar entre las regiones del país, derivada del excesivo centralismo; la centenaria Constitución de 1886, sería reformada en 1986 para introducirle la figura de la elección popular de alcaldes. Si bien ésta enmienda constitucional contribuiría al fortalecimiento de las democracias locales, no habérsele acompañado de las necesarias herramientas fiscales, debilitaría su impacto en función de la descentralización y de la autonomía regional, y consecuentemente, terminaría convirtiéndose, más en un instrumento de carácter político que redistributivo en términos económicos y sociales; de tal manera que, finalmente, la materialización de los históricos anhelos autonómicos regionales, habría de constituirse en una nueva frustración para la descentralización de los poderes y la construcción de la equidad regional. Ya inmersa en los tiempos posmodernizantes de una globalización en ciernes, en 1991, Colombia adoptaría una nueva Constitución Política; para el siglo XXI expresarían en su momento los constituyentes que la redactaron y aprobaron. En ella, se consagraría como principio fundante, que: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (art.1º.C.P.). Complementariamente y en desarrollo de este principio, la normatividad constitucional y legal establecería como mandatos imperativos las competencias a cargo de los gobiernos nacional, departamentales y municipales y asignaría los recursos para financiarlas, dentro de un modelo fiscal de participación de los entes territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, cuyo músculo financiero desde entonces sería modificado en dos ocasiones y que hoy se conoce como Sistema General de Participaciones o de transferencias territoriales. En efecto, habrían de transcurrir 16 años de vigencia de la nueva Carta Política, y ya el modelo descentralizador y autonómico habría de ser reformado en el 2001 y en el 2007 a través de los actos legislativos 01 y 04 respectivamente, modificatorios de la fórmula de cálculo de los recursos girados a los entes territoriales, presumiblemente en razón a su impacto negativo en la sostenibilidad de las finanzas públicas del Estado Central. Desde entonces, los argumentos en torno a las bondades y a las inconveniencias de las sucesivas reformas, generarían y alimentarían un gran debate nacional, en el que invariable y concurrentemente serían actores de primer orden el gobierno, los partidos políticos, los gremios, la academia y las comunidades de las regiones. Las opiniones y las posiciones se dividirían radicalmente, aunque hasta hoy, mayoritariamente se percibe, que las referidas modificaciones al régimen de transferencias territoriales impulsadas desde el gobierno central, estarían orientadas a debilitar el músculo financiero del modelo descentralizador, con profundas secuelas en la construcción de la equidad regional y el fortalecimiento de las democracias locales. En consecuencia, identificar, analizar, valorar y evaluar los factores estructurales y coyunturales de orden jurídico-político, económico y social que habrían de generar, lo que hipotéticamente constituye una reversión al proceso descentralizador en Colombia en el periodo 1991-2007 son los objetivos centrales de este trabajo. En conexidad con los mismos, igualmente subyace la hipótesis, según la cual, los permanentes cambios en los fundamentos macroeconómicos consagrados en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, especialmente referidos a la modificación de la fórmula de cálculo de las transferencias territoriales como condición sine qua non para la sostenibilidad de las finanzas públicas nacionales, serían los principales factores del proceso de reversión del proceso descentralizador. La confirmación de las hipótesis implícitas evidenciaría una vez más, no solo la prevalencia del histórico conflicto entre los modelos centralista y federalista al interior de la institucionalidad político-administrativa del país, sino el debilitamiento y la regresión de los paradigmas descentralistas y autonómicos consagrados en la Constitución de 1991, como principios fundantes del Estado. En este orden de ideas y en función de los objetivos, el trabajo se divide en cuatro capítulos: En el primero, desde diferentes miradas de las Ciencias Sociales, se formulan unas reflexiones teóricas que permiten explorar la naturaleza del modelo colombiano de descentralización y que, igualmente fungen como referentes, tanto para la confrontación y la evaluación de los resultados en el periodo 1991-2007, como para la formulación de juicios valorativos sobre los avances y los retrocesos del proceso. En el segundo, se hace un recorrido por la historia colombiana especialmente referida a los siglos XIX y XX que enmarcan los periodos de la independencia y la consolidación del Estado Nacional, privilegiando la identificación de los modelos político-administrativos consagrados en cada una de la larga cadena de Constituciones, hasta arribar a la Carta Política de 1991, en la cual explícitamente se consagraría que en adelante Colombia sería un Estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. Igualmente en un ejercicio de contextualización del proceso descentralizador, se formula un sucinto análisis socioeconómico de Colombia como país de regiones, intentando explicar, cómo las profundas secuelas del centralismo a ultranza entre 1886 y 1991, estarían tan arraigadas, que aún hoy, bajo la égida del modelo descentralizador persistirían incólumes las disparidades regionales, que eventualmente solo podrían borrarse con la estrategia de la desagregación regional de las políticas nacionales en el marco de una eventual y quimérica profundización del modelo descentralizador y autonómico, desprovisto de las políticas homogenizantes vigentes. Cerrando el capítulo en referencia, se trascriben y se analizan las principales normas constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía regional, argumentando simultáneamente, como el denso y complejo marco jurídico, no solo estaría afectando la eficiencia, la eficacia y la transparencia del modelo, sino que, en sí mismo, estaría generando un conjunto de inflexibilidades de origen constitucional, legal y político, que eventualmente atentaría contra la concreción de los objetivos del modelo. En el tercero, a partir de la versión original de los artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991 que consagrarían el marco fiscal del modelo descentralizador y autonómico, se intenta evaluar si la fórmula de cálculo de las participaciones y/o transferencias, que por mandato constitucional deberían crecer atados a los Ingresos Corrientes de la Nación, habrían sido la causa principal de la crisis fiscal colombiana de finales de los años noventa. Paralelamente, se analizan el creciente gasto y el endeudamiento de los entes territoriales, que en el cruce de los siglos XX y XXI llevarían al Estado a la expedición de una serie de leyes de ajuste fiscal, que para los expertos, habrían de constituirse en el primer referente del proceso de reversión de la descentralización administrativa y la autonomía regional. Igualmente, sobre los resultados, tanto del proceso descentralizador, como de las políticas de ajuste fiscal de finales de los años noventa, se analiza la nueva fórmula de cálculo de las transferencias consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2001, que básicamente y en forma transitoria desligaría el aumento de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación y adoptaría un modelo según el cual el monto del Sistema General de Participaciones (transferencias), crecería entre 2002 y 2008 en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada más el 2% para los años 2002, 2003, 2004, 2005 y el 2.5% para los años 2006, 2007 y 2008 y adicionalmente, se girarían unos puntos adicionales si el crecimiento anual de la economía fuere superior al 4% medido en términos de PIB. Finalizado el periodo de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinado al Sistema General de Participaciones volvería a la fórmula original, tomando como base el monto de lo transferido en el 2001. En el capítulo cuarto después de analizar los resultados de la aplicación de la fórmula consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2001 y de la ejecución de las políticas y leyes de ajuste fiscal de finales de los años noventa, se argumenta como, mientras los departamentos y los municipios alcanzarían una situación de relativo saneamiento fiscal, el gobierno central en cambio aumentaría sus niveles de gasto y endeudamiento, a tal punto que, antes de terminar la vigencia de la fórmula transitoria para el periodo 2002-2008, se vería forzado a presentar en el Congreso de la República, un nuevo proyecto de reforma constitucional modificatorio del régimen de participaciones territoriales vigentes, argumentando la necesidad de un definitivo ajuste fiscal para la sostenibilidad de sus finanzas. Aprobado por las mayorías legislativas afectas al gobierno, se convertiría en el Acto legislativo 04 de 2007, que en opinión de los expertos y tratadistas, definitivamente habría de constituirse en el principio del fin de la descentralización a pesar de la sólida defensa del gobierno en contrario. Si bien es cierto que durante el periodo analizado, los avances y los retrocesos en la aplicación del modelo descentralizador y autonómico, estarían íntimamente ligados a los ciclos económicos y fiscales y a las recurrentes inflexibilidades presupuestales de origen jurídico y político, no menos lo es, que el referido modelo también habría sido afectado por otros factores. Consecuentemente y en esta línea, el capítulo se cierra explicando la incidencia que sobre el buen suceso de la descentralización habrían tenido el Plan Nacional de Desarrollo, los planes gubernamentales de lucha contra la pobreza absoluta, el modelo político y la corrupción en los gobiernos de los entes territoriales. Como epilogo del trabajo doctoral, al final de los capítulos se incluye la formulación de las correspondientes conclusiones, algunas son de carácter general, otras lo son de carácter específico por subtemas, pero todas revestidas de un interés propositivo en el ánimo de contribuir positivamente al debate y la praxis del proceso descentralizador y autonómico.