El registro de asociaciones como parte del contenido esencial del derecho de asociaciónnovedades y propuestas de mejora

Resumen

RESUMEN DE LA TESIS: EL REGISTRO DE ASOCIACIONES COMO PARTE DEL CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN: NOVEDADES Y PROPUESTAS DE MEJORA I. ÍNDICE II. OBJETIVOS III. METODOLOGÍA IV. ESTRUCTURA V. CONCLUSIONES I. ÍNDICE CAPÍTULO I: ESTUDIO HISTÓRICO DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN Y DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES: DOS REALIDADES CONEXAS. I. ORÍGENES Y RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN EN 1869. SU EVOLUCIÓN HASTA LA LEY DE ASOCIACIONES DE 1964. 1. EL DERECHO DE ASOCIACIÓN HASTA 1868 2. EL DERECHO DE ASOCIACIÓN A PARTIR DE 1868 2.1. La Constitución de 1869 2.2. El proyecto de Constitución de 1873 2.3. La Constitución de 1876 2.4. La Ley de Asociaciones de 1887 2.5. Normativa posterior a la Ley de 1887 2.6. La Ley de Asociaciones de 1964 II. ANTECEDENTES Y CREACIÓN DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES EN 1887. SU DESARROLLO HASTA LA LEY DE ASOCIACIONES DE 1964. 1. LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR 2. LA CREACIÓN DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES EN 1887 2.1. Antecedentes 2.1.1. El Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 2.1.2. La Ley de 20 de junio de 1869 2.1.3. El proyecto de Ley de Asociaciones de 1881 2.2. La aparición del Registro general de Asociaciones en la Ley de Asociaciones de 1887 2.2.1. Definición, objeto y características del Registro 2.2.2. Procedimiento de inscripción de las asociaciones 2.2.3. Tipo de inscripciones 3. DESARROLLO POSTERIOR DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES (1887-1964) III. LAS ASOCIACIONES Y SUS REGISTROS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978: BASES Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES. 1. EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ASOCIACIÓN (ARTÍCULO 22 CE) 2. EL REGISTRO DE ASOCIACIONES Y SUS MANIFESTACIONES 3. LA LEY ORGÁNICA 1/2002, DE 22 DE MARZO, REGULADORA DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN (LODA) CAPÍTULO II: IDENTIFICACIÓN DEL OBJETO DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES A PARTIR DE LA TEORÍA DE LA PERSONA JURÍDICA Y LA CARACTERIZACIÓN DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES EN EL CONTEXTO DE LOS REGISTROS PÚBLICOS DE PERSONAS. I. LAS PERSONAS JURÍDICAS EN GENERAL. CONCEPTO Y CLASES. 1. CONCEPTO 2. CLASES 2.1. Criterios de clasificación 2.2. En particular, asociaciones y sociedades 2.3. La asociación en sentido estricto: artículo 22 de la Constitución II. LA ASOCIACIÓN COMO PERSONA JURÍDICA TÍPICA. CONCEPTO Y CLASES. ADQUISICIÓN DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA. 1. CONCEPTO: ELEMENTOS CONFIGURADORES 1.1. Elemento subjetivo 1.2. Elemento objetivo 1.3. Elemento voluntario 1.4. Elemento organizativo 1.5. Elemento temporal 2. CLASES 2.1. Asociaciones simples y complejas 2.2. Asociaciones generales o de régimen común y asociaciones especiales o de régimen específico 2.3. Asociaciones de interés público y de interés privado: las asociaciones mixtas 3. CONSTITUCIÓN DE LAS ASOCIACIONES: ADQUISICIÓN DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA Y SU RELACIÓN CON EL REGISTRO 3.1. La Constitución de 1869 3.2. La Ley de Asociaciones de 1887 3.3. El Decreto de 25 de enero de 1941 3.4. La Ley de Asociaciones de 1964 3.5. La Constitución de 1978 3.6. Conclusiones 4. EFECTOS DE LA PERSONALIDAD III. LOS REGISTROS PÚBLICOS EN GENERAL. 1. CONCEPTO 2. REGISTROS JURÍDICOS Y REGISTROS ADMINISTRATIVOS IV. LOS REGISTROS PÚBLICOS DE PERSONAS, FÍSICAS Y JURÍDICAS. 1. REGISTRO CIVIL 2. REGISTRO MERCANTIL 3. REGISTRO DE ASOCIACIONES 4. OTROS REGISTROS DE PERSONAS V. LOS REGISTROS DE ASOCIACIONES. CONCEPTO Y CLASES. LA INSCRIPCIÓN REGISTRAL Y SUS EFECTOS: INFORMATIVOS Y CONSTITUTIVOS. LAS ASOCIACIONES EXTRARREGISTRALES. 1. CONCEPTO 2. CLASES 2.1. Registros generales y registros especiales 2.2. Registros primarios, secundarios y censos 3. LA INSCRIPCIÓN EN LOS REGISTROS DE ASOCIACIONES 3.1. Obligación y derecho de las asociaciones 3.2. La responsabilidad registral de los promotores 3.2.1. Concepto de promotor 3.2.2. Las actuaciones precisas para la inscripción 3.3. El deber de las asociaciones de relacionarse electrónicamente con la Administración 3.4. Carácter de la inscripción: declarativa/constitutiva 3.5. El significado de «garantía» de la inscripción 3.6. Efectos de la inscripción 4. ASOCIACIONES NO INSCRITAS CAPÍTULO III: EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES (I): DESDE SU CREACIÓN EN 1964 HASTA SU INCARDINACIÓN EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE 1978 COMO EL PRINCIPAL REGISTRO GENERAL DE ASOCIACIONES. I. EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES EN LA ETAPA PRECONSTITUCIONAL. 1. INTRODUCCIÓN 2. LA SUPRESIÓN DE LOS REGISTROS PROVINCIALES DE ASOCIACIONES 3. LOS NUEVOS REGISTROS DE ASOCIACIONES: EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES (RNA) 3.1. Competencias 3.2. Estructura: secciones y protocolo 3.3. Contenido 3.4. Funcionamiento II. EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES TRAS LA CONSTITUCIÓN DE 1978. 1. El RNA DURANTE LA VIGENCIA DE LA LEY 191/1964, DE 24 DE DICIEMBRE 2. El RNA EN LA LEY ORGÁNICA 1/2002, DE 22 DE MARZO, Y SU NORMATIVA DE DESARROLLO 2.1. El Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones 2.1.1. Objeto 2.1.2. Estructura 2.1.3. Funcionamiento 2.2. El Real Decreto 949/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones 2.2.1. Principios 2.2.2. Objeto 2.2.3. Estructura 2.2.4. Funcionamiento CAPÍTULO IV. EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES (II). ANÁLISIS DE LAS FUNCIONES DE PROCEDIMIENTO, REGISTRO, PUBLICIDAD Y CONTABILIDAD. I. FUNCIONES DE PROCEDIMIENTO. INSTRUCCIÓN, VERIFICACIÓN E INSCRIPCIÓN, DENEGACIÓN. ACTUALIZACIÓN DE DATOS. EXTINCIÓN DE LAS ASOCIACIONES Y LA CANCELACIÓN DE ASIENTOS. 1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES: LOS ARTÍCULOS 28 Y 30 LODA 2. OPERACIONES PREVIAS: INADMISIÓN DE SOLICITUDES POR CUESTIONES SUSTANTIVAS (COMPROBACIÓN DEL OBJETO) O TRIBUTARIAS (COMPROBACIÓN DE LA TASA). EXAMEN DE LA SOLICITUD 2.1. La comprobación del objeto 2.2. La comprobación del tributo 2.3. Examen de la solicitud 3. EXTENSIÓN DE LA VERIFICACIÓN POR EL ENCARGADO DEL REGISTRO, ¿COMPROBACIÓN O CALIFICACIÓN? 4. REQUISITOS DEL ACTA FUNDACIONAL. LA CAPACIDAD DE LOS PROMOTORES. LAS ASOCIACIONES JUVENILES 4.1. Acta fundacional 4.2. Capacidad de los promotores. Españoles y extranjeros. Menores y personas con discapacidad. Personas jurídicas 4.3. Asociaciones juveniles 5. REQUISITOS DE LOS ESTATUTOS. SU ADECUACIÓN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO. ESTUDIO, EN PARTICULAR, DE LA DENOMINACIÓN Y LOS FINES 5.1. Naturaleza y contenido de los estatutos 5.2. La denominación y los fines de las asociaciones 5.2.1. La denominación. Significado y apuntes históricos. Normativa vigente y casuística en el RNA 5.2.2. Los fines. Licitud, precisión y ausencia de ánimo de lucro 6. DOCUMENTACIÓN ADMITIDA A REGISTRO 7. INSCRIPCIONES PRACTICADAS A SOLICITUD DE LOS INTERESADOS: ASOCIACIONES ESPAÑOLAS Y EXTRANJERAS 7.1. Inscripción de asociaciones españolas a) Constitución de asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones b) Modificación de estatutos c) Transformación de asociaciones d) Identidad de los titulares de la junta directiva e) Apertura y cierre de delegaciones y establecimientos f) Incorporación y separación de asociaciones a federaciones, confederaciones y uniones, o de cualquiera de éstas a entidades internacionales g) Fusión de asociaciones h) Disolución de asociaciones 7.2. Inscripción de delegaciones en España de asociaciones extranjeras II. INSTRUMENTOS DEL REGISTRO. HOJA REGISTRAL Y PROTOCOLO. 1. INSCRIPCIONES DE OFICIO 2. HOJA REGISTRAL Y PRÁCTICA DE ASIENTOS 3. EL PROTOCOLO. FORMACIÓN DE EXPEDIENTES, CONSERVACIÓN Y TRANSFERENCIAS 4. OTRAS FUNCIONES III. FUNCIONES DE PUBLICIDAD. SUS VARIANTES Y LÍMITES. 1. LA PUBLICIDAD FORMAL Y MATERIAL 2. LOS LÍMITES A LA PUBLICIDAD: DATOS DE CARÁCTER PERSONAL 3. EL FICHERO DE DENOMINACIONES DE ASOCIACIONES IV. FUNCIONES DE CONTABILIDAD SOBRE LAS ASOCIACIONES DE UTILIDAD PÚBLICA. EL REGISTRO COMO PROTECTORADO. 1. EXAMEN DE LAS CUENTAS DE LAS ASOCIACIONES DE UTILIDAD PÚBLICA 2. DEPÓSITO Y PUBLICIDAD CAPÍTULO V. EL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES (III). LAS DEBILIDADES DEL REGISTRO. 1. LA PUBLICIDAD DE LAS DENOMINACIONES 2. LAS ASOCIACIONES INACTIVAS 2.1. Adaptación de estatutos 2.2. Declaración de actividad 3. LOS ENCUADRAMIENTOS IRREGULARES 3.1. Las asociaciones de consumidores y usuarios 3.2. Las organizaciones interprofesionales agroalimentarias 3.3. Las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual 4. LA DEPENDENCIA ORGÁNICA DEL RNA II. OBJETIVOS A) El objetivo principal de esta Tesis es formular una serie de propuestas que puedan orientar una posible modificación de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (LODA). Tomando como referencia el actual registro general de asociaciones, su importancia y función, no sólo sugerimos un nuevo enfoque del vigente modelo registral, sino que en paralelo se analiza el derecho de asociación para igualmente formular una eventual reforma de su régimen jurídico. B) El derecho de asociación no ha sido objeto de especial atención por la doctrina constitucional y administrativa, que no se ha prodigado en estudios o comentarios sobre este derecho fundamental. Tampoco lo ha sido para el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, cuyos pronunciamientos en la materia son relativamente escasos. Y lo mismo podría decirse de las Cortes Generales, que tardaron nada menos que veintidós años en aprobar la ley de desarrollo del art. 22 de la Constitución. Dentro del marco general de escasa inclinación hacia el derecho de asociación se podría decir que, en concreto, el desinterés es especialmente significativo hacia el registro de asociaciones, motivo por el cual se convierte en el objeto central de esta Tesis. Un registro considerado, en gran medida, como una dependencia menor, casi una ventanilla encargada de recibir los documentos fundacionales de las asociaciones, también reputadas como figuras menores, para, tras una simple comprobación superficial, proceder a la inmediata inscripción de las mismas. Por el contrario, las asociaciones presentan hoy un especial protagonismo en la vida social, política, tecnológica y cultural, e intervienen de forma creciente en el tráfico jurídico y económico, por lo que merecen ser equiparadas al resto de personas jurídicas en su régimen registral. A su vez, para la jurisprudencia constitucional anterior al desarrollo del art. 22 CE la inscripción registral se presentaba como condición existencial de las asociaciones y, en su consecuencia, se enfatizó en la relevancia del servicio público que constituye el registro de asociaciones. En realidad, lo que se vino a señalar es que la inscripción misma es un derecho subsumido dentro del derecho de asociación, después recogido en el derecho positivo a través del art. 24 LODA, y como este precepto se ha dictado con rango de ley orgánica en desarrollo directo de los artículos 22 y 81 CE, es claro que el derecho de las asociaciones a la inscripción forma parte del contenido esencial del derecho fundamental de asociación. Por estas razones, debería elevarse la consideración de las asociaciones y, en particular, el registro de asociaciones debería ser valorado en cuanto a su naturaleza, dependencia, funciones y efectos de manera diferente a como está considerado en la actualidad. De entrada, el modelo registral que se deriva de la CE y la LODA evidencia algunas contradicciones. Se plantea que el registro de asociaciones es un simple registro de publicidad pero cuyo encargado puede denegar la inscripción; que es un mero registro informativo pero, al mismo tiempo, que constituye una garantía para terceros que se relacionan con la asociación; que es un registro declarativo en cuanto a la inscripción de los estatutos fundacionales u originarios pero que lo es constitutivo respecto de los estatutos modificados; que la personalidad jurídica nace del pacto asociativo, al margen del registro, pero que singulares efectos como la separación patrimonial o la aptitud para recibir ayudas públicas dependen de la inscripción; o que, aun desde la consideración de un registro declarativo, la definitiva extinción de la personalidad jurídica queda ligada a la efectiva cancelación de la hoja registral de la asociación. Todas estas cuestiones deberían resolverse para configurar un sistema registral coherente y quizá, como aquí proponemos, la solución pase por avanzar hacia un registro constitutivo de la personalidad jurídica de las asociaciones con efectos de publicidad material. Por lo demás, la Tesis toma como referencia al más destacado registro general de asociaciones como es el Registro Nacional de Asociaciones (RNA). El análisis detallado de su organización y funcionamiento evidenciará la complejidad de este servicio público, al nivel de los más importantes registros públicos, y pondrá de manifiesto la necesidad de acometer determinadas reformas, tanto a nivel registral en general como al nivel exclusivo de este importante registro. Reiteramos que el estudio del registro de asociaciones ha sido también el punto de partida para proponer una significativa reforma del régimen sustantivo de las asociaciones, tan ligado al derecho civil. C) No son objeto de esta Tesis cuantos aspectos son ajenos al registro y, por tanto, queda fuera todo lo relativo al régimen interno de las asociaciones, su gobierno y administración, actividad social, estatuto de los socios, obligaciones documentales y contables, potestad disciplinaria y todas aquellas cuestiones que se engloban bajo el concepto de «organización y funcionamiento», sin perjuicio de realizar las mínimas referencias que por el contexto de la materia tratada sean necesarias. De igual forma, no se aborda el análisis del desconcertante artículo 1 LODA, relativo a su ámbito de aplicación, ni de la distribución de competencias en materia de asociaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por presentar lo primero una controversia que afecta fundamentalmente a las asociaciones especiales y haber quedado lo segundo definitivamente diseñado en la legislación orgánica y en las sentencias del Tribunal Constitucional 173/1998 y 135/2006. III. METODOLOGÍA Dadas las características de esta Tesis, el método seguido ha consistido básicamente en el estudio teórico de la normativa, jurisprudencia y doctrina de los autores, sin bien complementado con una perspectiva práctica del movimiento asociativo. Así, nos hemos ocupado de estudiar la variada normativa dictada en la materia en los siglos XIX y XX, en gran medida de naturaleza reglamentaria y hoy completamente derogada, incluida la interesante legislación de las Comunidades Autónomas aprobada con anterioridad a la LODA. Lógicamente, le ha seguido el estudio e interpretación de la propia LODA y sus normas de desarrollo, así como de las leyes de asociaciones que las Comunidades Autónomas han aprobado con posterioridad a 2002. También ha sido objeto de atención cuanta normativa regula las asociaciones especiales, las personas jurídicas en general y la organización y funcionamiento de los registros públicos de personas jurídicas, además de tener en cuenta las grandes normas de referencia en los campos del derecho civil, penal y administrativo. Igualmente nos ha ocupado el análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a la persona jurídica asociación y del Tribunal Constitucional en lo relativo a la configuración misma del derecho fundamental de asociación, todo ello con especial intensidad a partir de la Constitución de 1978. Y, por último, hemos revisado las aportaciones de la doctrina, que se ha centrado en aspectos parciales del derecho de asociación y apenas ha sido de su interés el registro de asociaciones. Sin embargo, parte de las ideas que aquí se formulan tienen su origen en el conocimiento del quehacer asociativo. Un conocimiento que no deriva de un trabajo de campo consistente en haberse introducido en la organización de las asociaciones y participado de su dinámica y vicisitudes durante un periodo de tiempo. Dada la abundancia de asociaciones, los resultados de un trabajo de este tipo siempre serían incompletos y sesgados al quedar materialmente limitados a una o dos provincias, tres a lo sumo, y a no más de un reducido número de entidades en cada una de ellas, posiblemente las de mayor envergadura en términos de estructura y proyectos. Una mayor extensión del estudio, de haberse planteado, hubiera sido una misión inabarcable. La comprensión de la realidad asociativa a que nos referimos se deriva del propio conocimiento del registro nacional, que se puede considerar instrumento idóneo a tal efecto porque inscribe asociaciones domiciliadas en todas las provincias de España, porque las más de sesenta mil entidades registradas son una muestra suficientemente representativa y porque de entre todas ellas encontramos tanto las más humildes como las más potentes, algunas de las cuales ostentan el reconocimiento de utilidad pública. Hay que tener en cuenta que, además de a través de las inscripciones, el pulso asociativo se toma en el registro desde el momento en que no sólo recibe constantes consultas jurídicas sino que con el tiempo se ha convertido en un centro receptor de comunicaciones sobre los problemas e inquietudes de las asociaciones, tanto por parte de su representación legal como por los socios discrepantes, pues no pocas contiendas se producen en el seno de las mismas. La visión, si no completa, sí realmente amplia que proporciona un registro estatal de asociaciones, que además cuenta con el instrumento central del fichero de denominaciones en el que convergen el resto de registros de asociaciones, permite colmar la vertiente práctica de este estudio, que por ello no sólo se limita a analizar y valorar desde un punto de vista teórico el derecho vigente, junto con la jurisprudencia y la doctrina, sino que se extiende a la realidad diaria de las asociaciones para, con este enfoque multidisciplinar, formular las correspondientes propuestas. IV. ESTRUCTURA La Tesis se estructura en cinco capítulos. Se comienza con un estudio histórico del registro de asociaciones para poner de relieve que el reconocimiento del derecho de asociación siempre vino acompañado del establecimiento del registro de asociaciones. Derecho y registro son dos realidades inescindibles, que se complementan necesariamente: el registro no puede existir sin el previo reconocimiento del derecho ni el derecho se puede desarrollar al margen del registro. Se continúa con un estudio de las personas jurídicas para seguir un proceso de descarte hasta identificar el único objeto del registro general de asociaciones, la asociación común, y definirla a partir de sus elementos configuradores. De la misma forma, se caracteriza al registro de asociaciones en el conjunto de los registros públicos de personas, y se entra a conocer de aspectos relativos a la inscripción (deberes de los promotores, carácter de la inmatriculación, si declarativa o constitutiva, la garantía que representa y sus efectos directos para las asociaciones). Y, por último, se aborda un estudio exhaustivo del RNA, de su origen y evolución, y de su situación actual, de su sencilla organización pero complejo funcionamiento, que abarca atribuciones de procedimiento, registro, publicidad y contabilidad, y será la base de un buen número de sugerencias de reforma. En concreto, los contenidos de los sucesivos capítulos son, en esencia, los siguientes: El Capítulo I ofrece un marco introductorio y contextual del derecho de asociación y del registro de asociaciones, surgidos ambos de la prolífica legislación del último tercio del siglo XIX, así como de la azarosa evolución de ambas instituciones a través de las distintas etapas históricas hasta alcanzar su configuración actual. Destaca, en particular, la parte relativa a la creación del registro de asociaciones en la Ley de 30 de junio de 1887, sus antecedentes remotos y sus más inmediatos precedentes normativos, así como el detallado análisis de los debates habidos en el Congreso y el Senado durante la tramitación parlamentaria del proyecto de ley. Un registro de asociaciones que adoptó la forma de registros provinciales de asociaciones adscritos a los Gobiernos Civiles, a su vez bajo la dependencia del Ministerio de la Gobernación, con intensas funciones de control. A partir de aquí se continúa con el desarrollo posterior tanto del derecho de asociación como del registro general de asociaciones para examinar los frustrados proyectos de ley de asociaciones de 1906 y 1911, el decreto de 23 de marzo de 1923 de desarrollo de la Ley de 1887, la elevación al mayor nivel normativo del registro de asociaciones en la Constitución de 1931, la legislación restrictiva del derecho posterior a la guerra civil, incluida la ley de asociaciones de 1964, que crea el Registro Nacional de Asociaciones y mantiene los registros provinciales, hasta llegar a la Constitución de 1978, que contempló el derecho de asociación en los más amplios términos y dio paso a un nuevo sistema registral, de mera publicidad, en el que coexisten el registro nacional vinculado al Estado con los registros generales de asociaciones de las Comunidades Autónomas. La descripción general de la LODA concluirá esta parte de la Tesis. El Capítulo II realiza un estudio de las personas jurídicas para, entre ellas, identificar a la única que puede acceder al registro de asociaciones, es decir, la asociación pura o de régimen común pues, cabe adelantarlo ya, el registro de asociaciones no es un registro residual. Abordamos aspectos como el concepto de asociación a través de sus elementos configuradores, las clases de asociaciones, el procedimiento de constitución y su relación con el registro, y los efectos inmediatos de la personalidad jurídica, que al margen de la capacidad de obrar se contraen a un conjunto de obligaciones de todo tipo para las asociaciones. Con el mismo planteamiento, a continuación se acomete un estudio de los registros públicos, en particular, de los registros de personas, civil y mercantil, para ubicar en este entorno al registro de asociaciones, determinar su naturaleza jurídica y clases, y analizar singulares aspectos como las obligaciones registrales de los promotores, el carácter, significado y efectos de la inscripción, y la realidad de las asociaciones extrarregistrales. Todas ellas son cuestiones de las que deducir la complejidad de la materia que tratamos y punto de partida para formular las primeras propuestas, sobre todo desde la más detallada consideración de la alternativa que se presenta entre la inscripción «declarativa» o «constitutiva» de la personalidad jurídica de las asociaciones, que nos llevaría a un nuevo registro de asociaciones de acoger el legislador esta segunda opción. Los capítulos III, IV y V se dedican en exclusiva al RNA. El Capítulo III incorpora unas breves notas sobre su origen, impacto en el sistema registral tradicional y posterior encaje en el vigente Estado democrático, en el que emerge, ya se ha dicho, como el principal registro general de asociaciones. El Capítulo IV hace un detallado estudio de las potencialidades del RNA expresadas en las complejas funciones de procedimiento, registro, publicidad y contabilidad que le son inherentes, no sin antes dar cuenta de cómo se ha venido organizando en grupos y secciones para ordenar un cada vez más vasto contenido. Dentro de la «función de procedimiento» ocupa un lugar destacado el análisis del acta fundacional y de los estatutos de las asociaciones españolas y extranjeras susceptibles de ser inscritas, así como de los distintos tipos de expedientes y resoluciones que son fundamento de los asientos. Se pone aquí especial énfasis en la tarea calificadora del encargado del registro o control de legalidad de los documentos presentados a inscripción, en concreto sobre el contenido del acta fundacional y la capacidad misma para suscribirla, y sobre el contenido de los estatutos con particular atención a la denominación y los fines, que son objeto de un amplio desarrollo. Se completa este apartado con la relación exhaustiva de los actos que, a través del correspondiente procedimiento, pueden promoverse a inscripción. En la que llamamos «función de registro» en sentido estricto se subraya la llevanza de la hoja registral, convertida en hoja registral electrónica, y el análisis de su contenido, así como del protocolo en lo relativo a la formación de expedientes, conservación y transferencias, en tanto que instrumentos registrales básicos. También se analiza la derivación de la constancia de algunos datos a las inscripciones de oficio. Al tocar la «función de publicidad» se distinguirá entre los contenidos de los asientos y documentos que pueden ser accesibles y las formas de publicarlos, entre las que sobresalen la certificación y la proactividad del fichero central de denominaciones. Una publicidad formal a la que, si se acogen las propuestas registrales que se aquí se realizan, deberían añadirse los efectos propios de la publicidad material. Así mismo, se examinan los límites de la publicidad derivados de la observancia de la normativa sobre protección de datos de carácter personal. Junto con estas tres atribuciones básicas, que se corresponden con las tradicionales de calificación, inscripción y certificación, se ejerce una cuarta en relación con las asociaciones declaradas de utilidad pública como es la específica «función de contabilidad». El registro, a los efectos de depósito, es competente para revisar las cuentas anuales y memoria de actividades de este tipo de asociaciones, respecto de las que, de alguna manera, también cumple una función de protectorado. El Capítulo V explicita cómo, de forma inversa, el RNA se ve afectado por las que hemos identificado como debilidades en referencia a las denominaciones, las asociaciones inactivas, los encuadramientos irregulares y a su propia dependencia orgánica, todas ellas cuestiones cuya reforma entendemos inaplazable. La problemática jurídica y práctica que se evidencia en estos tres últimos capítulos será la base de numerosas sugerencias que, completando las previamente realizadas, puedan conducir a valorar la conveniencia de modificar y reenfocar la actual LODA. V. CONCLUSIONES Las principales conclusiones de la Tesis se pueden resumir en los siguientes puntos: A) Se podría decir que el registro de asociaciones ha cubierto dos grandes etapas en nuestra historia constitucional. La primera sería la que va desde su creación en 1887 hasta la Constitución de 1978, en que aparece con una debilitada función de publicidad y una potente función control administrativo-policial de la existencia y actividad de las asociaciones. La segunda es la que arranca con la Constitución de 1978, a la que da continuidad la LODA, donde el registro ya no controla ni vigila a las asociaciones, sino que se muestra como una especie de registro voluntario, administrativo y de mera publicidad o declarativo. No obstante esto, en la LODA se advierte una especie de modelo híbrido, a medio camino entre un registro declarativo y constitutivo, que no satisface todos los intereses en juego pero del que, precisamente por combinar elementos de distinto carácter, pueden extraerse ya las bases para avanzar hacia un nuevo registro de asociaciones. Para nosotros, una futura reforma legal en este ámbito podría abrir una tercera etapa en que el registro general de asociaciones se configurara como obligatorio, jurídico y constitutivo. Obligatorio porque, aunque incluso esto se ha puesto en cuestión, el deber de inscripción resulta claramente del tenor literal del art. 22.3 CE. Jurídico, que no administrativo, porque su función primera, como lo es en la práctica totalidad de registros públicos de personas jurídicas, es la de calificar la legalidad de los documentos fundacionales y a su consecuencia admitir o denegar la inscripción, y por los efectos civiles que de esta inscripción se derivan. Y constitutivo de la personalidad jurídica de las asociaciones por razones de seguridad jurídica y económica, y de protección de terceros, y para favorecer el emprendimiento asociativo en un Estado democrático y plural. La tan debatida redacción del art. 22.3 CE («las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad») produce sin ambages la completa eliminación de la autorización gubernativa previa prevista en la legislación pre-constitucional, en el sentido de que las asociaciones se crean desde 1978 bajo los principios de libertad y voluntariedad, pero no apoya necesariamente un registro de asociaciones declarativo. Siendo el carácter del registro de asociaciones una cuestión de legalidad, la LODA se inclinó por un tipo de registro destinado a dar publicidad de la personalidad jurídica de las asociaciones previamente adquirida al momento del pacto asociativo. Sin embargo, no hizo una apuesta decidida por un registro declarativo puro ya que se encargó de establecer destacados contrapesos o correcciones que venían a relativizar el valor de la personalidad jurídica adquirida al margen del registro. El resultado ha sido es un esquema registral que evidencia ciertas debilidades e incoherencias. Por un lado, la generalmente admitida declaración legal de que las asociaciones adquieren personalidad jurídica y plena capacidad de obrar desde el mismo momento de suscripción del acta fundacional por los promotores, ha resultado en la práctica muy negativa para las asociaciones. Aunque presentada bajo un halo de libertad, la temprana adquisición de la personalidad jurídica hace recaer sobre las asociaciones todo un conjunto de responsabilidades civiles, cargas administrativas y obligaciones documentales sin compensación en ventaja alguna, todas las cuales se difieren al acto efectivo de la inscripción. Así, por ejemplo, es a partir del acto de inscripción cuando se produce la separación patrimonial entre los asociados y la propia entidad, se tiene derecho a la reserva de denominación, se puede optar a las ayudas públicas o se pueden alcanzar actos esenciales para la viabilidad de la actividad social como obtener el NIF, el certificado digital o abrir una cuenta bancaria. El hecho de que la inscripción no esté en todo caso garantizada sino que pueda denegarse por el registro por razones de legalidad, hace que muchas asociaciones dotadas ex lege de personalidad jurídica queden en situación extrarregistral y soportando una serie de inconvenientes que disuaden a los promotores y socios de continuar con el proyecto asociativo. Por otro, contradice los postulados básicos del principio de seguridad jurídica que una entidad asociativa pueda actuar en el tráfico jurídico y económico al margen de cualquier publicidad, en concreto, al margen de la publicidad que otorga un registro oficial, más si cabe cuando este registro no es una opción para los poderes públicos sino que su existencia y funcionamiento vienen expresamente exigidos por el art. 22.3 CE. No hay mayor garantía para terceros, entendido este concepto en sentido amplio, que la que deriva de la constancia de una persona jurídica en un registro público, tanto para ingresar como socio como para entablar negocios jurídicos, pues sólo a través del registro podrán tener la certeza de que la asociación se ha constituido legalmente y, en su virtud, que la denominación no es controvertida, los representantes son identificables, el domicilio cierto, los fines lícitos o el patrimonio determinado, entre otros datos relevantes de su organización y funcionamiento. La incoherencia de este modelo también se pone de manifiesto desde el momento en que un mismo registro se configura como declarativo de la personalidad jurídica de la asociación previamente adquirida al momento de la aprobación del acta fundacional y los estatutos, con la consecuencia de que tales estatutos originarios no son oponibles, y al mismo tiempo se le dota de carácter constitutivo en relación con la reforma posterior de esos mismos estatutos, toda vez que las modificaciones libremente adoptadas por la asociación carecen de cualquier eficacia frente a los propios socios y frente a terceros si no son objeto de inscripción en el registro competente. En este mismo sentido, pudiera hablarse del carácter constitutivo del registro en relación con la extinción de la personalidad jurídica, ya que la disolución de la asociación aprobada por los socios inicia el periodo de liquidación, hasta el fin del cual se conserva dicha personalidad jurídica, que sólo quedará extinguida cuando la asociación comunique al registro los resultados y la asignación del remanente, y éste proceda a la cancelación de los asientos y al cierre definitivo de la hoja registral. Lo que aquí sugerimos, por tanto, es, por un lado, liberar a los promotores de pesos insoportables para favorecer el emprendimiento asociativo y, por otro, reforzar el principio de seguridad jurídica dada la creciente intervención de las asociaciones en el tráfico jurídico, económico y social, y todo ello sobre la base de dos elementos. Uno, que la creación de asociaciones se debe realizar en libertad sin interferencia alguna por parte del poder público, particularmente a través de la autorización previa del pacto asociativo o convalidatoria del mismo, para dar lugar a un sujeto de derecho pero contemplado aún como entidad en formación. Dos, que la personalidad jurídica de la asociación se adquiera con la inscripción registral practicada previo un juicio de legalidad, a partir de cuyo momento ostente plena capacidad de obrar y pueda ser titular de los derechos y beneficios, y asumir los deberes y cargas vinculados a tal condición. Y todo lo anterior con referencia exclusiva a los registros generales de asociaciones (estatal o autonómicos), competentes para la sola inscripción de las asociaciones comunes, lo que, añadimos, excluye la idea de un registro residual al que pueda acceder cualquier tipo de entidad de base asociativa, ya se trate de una asociación especial o de otra clase de persona jurídica. B) Dentro de los registros generales de asociaciones, la Tesis presta especial atención al más importante de ellos, el Registro Nacional de Asociaciones creado en 1964. Un registro sobre el que hacemos, básicamente, dos tipos de propuestas. Por un lado, y conforme al criterio de competencia material y territorial, al RNA corresponde inscribir las asociaciones comunes o agrupaciones de ellas que tengan un ámbito de actuación estatal, y para ello cuenta con la única referencia legal de la LODA, definida a sí misma como una ley de mínimos. Esta insuficiencia normativa ha provocado en la práctica que el encargado del RNA goce de un amplio margen de actuación, no sólo por la remisión legal a no pocos conceptos jurídicos indeterminados sino, especialmente, porque el régimen sustantivo de las asociaciones se incardina en el derecho civil reservado a la ley, y si se a este respecto se compara la LODA, aplicable a las asociaciones estatales, con la legislación de algunas Comunidades Autónomas aplicable a las asociaciones regionales o provinciales, por ejemplo, con el Libro Tercero el Código Civil de Cataluña, relativo a la personas jurídicas, se comprobará que la LODA no da respuesta al RNA para traducir registralmente numerosos actos y situaciones de la vida de las asociaciones. La capacidad de los promotores, las modificaciones estructurales, la insolvencia económica o la extinción de la personalidad jurídica son aspectos que no pueden tener reflejo en el registro bajo el libre criterio de su encargado, por lo que la LODA necesita enriquecerse con la regulación propia de las personas jurídico-privadas e incorporar el título competencial previsto en el art. 149.1.8ª CE. Además, la relevancia de las asociaciones comunes de ámbito estatal hace que merezcan disponer de un marco regulatorio diferenciado, claro y completo, que le evite, en tanto que entidades no lucrativas, tener que acudir a la legislación mercantil para resolver numerosas cuestiones de actividad y funcionamiento. Por otro, el RNA debería superar su tradicional dependencia del Ministerio del Interior. Esta vinculación con el departamento competente en materia de orden público se mantuvo después de la Constitución de 1978 por razones de inercia administrativa, pero al momento de aprobarse la LODA en 2002 ya no había motivo válido para que se prolongara por más tiempo. Por ello, una futura reforma del régimen de las asociaciones que no acometiera la cuestión de la dependencia orgánica del RNA, con éste o con un renovado nombre, para llevarlo al departamento competente en materia de registros públicos como es el Ministerio de Justicia, nos llevaría a pensar que el Estado social y avanzado en el que vivimos no quiere romper la conexión entre «asociaciones» y «seguridad ciudadana», ahondando de alguna manera, si tampoco se acometen las modificaciones sustantivas pendientes, en el atribulado destino del derecho de asociación. C) Con esas “modificaciones sustantivas pendientes” nos estamos refiriendo a un conjunto de aspectos del régimen jurídico de las asociaciones que podrían ser objeto de reforma y que han ido surgiendo en paralelo al estudio del registro. Y no puede ser de otra manera si se tiene en cuenta que las leyes de asociaciones no son otra cosa que las leyes del registro de asociaciones, pues la mayoría de sus contenidos cobran sentido a través de la institución registral. Desde la capacidad de los promotores para constituir una asociación hasta el destino del patrimonio en caso de disolución, pasando por numerosos actos de la vida asociativa sujetos a constante actualización, la actuación del registro no consiste en otra cosa que en comprobar la adecuación de las asociaciones al ordenamiento jurídico al que están imperativamente sometidas. Desde esta perspectiva hemos planteado la conveniencia de regular por primera vez o de mejorar la regulación existente, según los casos, en relación con aspectos como las asociaciones infantiles, la formalización del acta fundacional, el contenido de los estatutos, las competencias de la asamblea general y su funcionamiento por medios electrónicos, las denominaciones sociales, el funcionamiento democrático interno, las modificaciones estructurales, la insolvencia, la reactivación, la unipersonalidad sobrevenida o la consideración de las asociaciones extranjeras, sin perjuicio de también modificar el procedimiento de inscripción y atribuir a la publicidad registral efectos materiales o de oponibilidad. Fuera de esto último, se trata de una serie de propuestas a valorar en sí mismas, aun en el caso de que el legislador no entendiera oportuno alterar el enfoque registral de la LODA y mantuviera el carácter declarativo del registro de asociaciones en sus actuales términos. Todas ellas, en cualquier caso, se tratan con cierto detalle y aluden a aspectos a considerar en una futura ley pues la LODA, tras diecinueve años de vigencia, se ha evidenciado muy desconectada de la realidad asociativa. J. R. ROJAS JUÁREZ