Aproximación a una teoría general de las infracciones y sanciones administrativas

Resumen

1.El régimen jurídico del derecho sancionador se pone de manifiesto en la ausencia de criterios claros y seguros en esta materia ya que su configuración como una manifestación del "ius puniendi" del estado y la consiguiente aplicación de los principios constitucionales básicos derivados del art. 25.1 C.E., posibilito el diseño de un marco de carácter general pero del que lógicamente no cupo inferir un régimen jurídico completo. De hecho, la ausencia de unos criterios claros se constataron en el fallido intento que constituyó la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que en la medida que pretendió articular una parte general del régimen jurídico del Derecho Sancionador, puso de manifiesto la ausencia de una suficiente elaboración teórica al respecto. La Ley 30/92, recogió las ideas más importantes que durante los años 80 habían formulado la doctrina y el Tribunal Constitucional que a su vez expresó en los principios de reserva de Ley, tipicidad, culpabilidad, responsabilidad solidaria, proporcionalidad, prescripción de las infracciones y sanciones; asimismo definió un conjunto de reglas de carácter procedimental que, seguramente, han constituido la parte que de forma más honda incidieron en nuestro sistema sancionador. La suerte de los principios de carácter sustantivo ha sido desigual. A lo largo del estudio se intentan despejar algunas claves que deben, sustentar el sistema sancionador y que permiten estructurar las diferentes propuestas. Dichas claves se pueden resumir de una forma gráfica en la necesidad de acentuar el carácter convencional del sistema sancionador dentro de unos parámetros que resulten útiles y razonables, la conveniencia de articular un régimen jurídico de mayores matices a partir del reconocimiento del carácter heterogéneo del Derecho Sancionador y la verdadera urgencia de mejorar la armonización de las diferentes técnicas civiles, penales y administrativas que confluyen dentro del complejo entramado que constituye el Derecho Sancionador. A partir, pues, de estas ideas- clave resumo a continuación las propuestas más importantes de las realizadas a lo largo del estudio. 2.-El intento postconstitucional de corregir las deficiencias del sistema desde principios y reglas constitucionales llevó a intensificar el carácter sustantivo del concepto de sanción con el fin de no dejar en manos del legislador la determinación de las sanciones administrativas. Seguramente las dificultades para encontrar un concepto claro de sanción puede explicar la insistencia de la doctrina para aludir a la finalidad de la sanción como elemento diferenciador. Pero también el contenido de determinadas finalidades (retributiva o preventiva) frente a otros fines u objetivos (coercitivos, disuasorios, etc...) encuentra también graves dificultades para explicar de forma clara el carácter sancionatorio de determinadas medidas. Frente a ello cabe replantearse esta cuestión a partir del reconocimiento de un mayor protagonismo al legislador general, de manera que de forma paralela al Código Penal, la Ley defina las medidas que tienen un carácter sancionador de acuerdo con dos criterios: el primero de carácter sustantivo en función de la mayor proximidad de una medida bien al concepto de sanción bien a otra categoría diferente, y cuando una medida pueda responder igualmente a varias categorías, en función del mayor respeto a las garantías del ciudadano; el segundo de carácter formal, en virtud del cual, cuando puedan responder a varias categorías y a través de las dos quepa garantizar igualmente los derechos mínimos del ciudadano, la elección sea en última instancia competencia del legislador. 3.-El carácter heterogéneo del Derecho Sancionador permite establecer un régimen jurídico diferente en función de las diversas situaciones que concurren en el Derecho Sancionador. a)En relación con la reserva de Ley convendría completar la definición de lo que puede o no ser objeto de remisión al Reglamento mediante una visión conjunta de las infracciones y sanciones. b)El carácter heterogéneo cabe predicarlo asimismo del elemento de tipicidad y en concreto del posible empleo de las denominadas cláusulas omnicomprensivas.) c)Por último el elemento de culpabilidad aparece con el mismo carácter heterogéneo). 4.-El Derecho Sancionador se ha debatido entre una doble visión penalista o civilista. El Derecho Sancionador configura un complejo entramado que deriva de su doble condición de potestad administrativa y manifestación del "Ius Puniendi", al que se añade la utilización de diversas técnicas de carácter civil. 5.-El Derecho Sancionador en cuanto potestad administrativa, ha utilizado técnicas propias del Derecho Administrativo tales como la adecuación utilización teleológica de las potestades administrativas o el de proporcionalidad que sirven de cajón de sastre argumental a los Tribunales. La situación normativa es susceptible de una mayor concreción a través de la subdivisión de las sanciones -muy graves, graves, leve...etc.- en tres grados, mínimo, medio y máximo, así como mediante una más clara regulación de las circunstancias atenuantes y agravantes y de las reglas para la aplicación de las mismas. La estructura teórica de la infracción administrativa permite considerar la existencia de unas posibles causas de justificación de la antijuridicidad, tales como el estado de necesidad, cumplimiento de una orden o ejercicio de un derecho. El sistema sancionador se ha asentado durante las últimas décadas en una dualidad de planteamientos: el plano normativo. El jurisprudencial. Efectivamente, la ausencia de un sistema normativo completo ha permitido un amplio margen de discrecionalidad jurisprudencial que ha sido utilizado para llevar a cabo, según hemos comprobado, una aplicación restrictiva del sistema sancionador. El legislador debería definir con claridad los objetivos que desea perseguir ya que únicamente de esta manera cabrá articular la debida adecuación entre metas y medios.