Cohesión social e intervención administrativa en el territorio urbano(con especial referencia a España y Chile)

Resumen

1. La segregación socioespacial en las ciudades constituye un hecho constatable a nivel mundial y se ve potenciada por las actuales tecnologías de transporte y construcción. La tendencia natural es que siga agudizándose. Este riesgo es más elevado en América que en Europa y, muy especialmente, en los países con menores grados de desarrollo. Con todo, la ciudad europea no es inmune a este fenómeno, particularmente de cara a los importantes flujos migratorios que ha recibido desde fines del siglo XX (especialmente desde África e Iberoamérica). 2. Sólo en el último siglo la regulación jurídica del desarrollo urbano ha llegado a cimentar una disciplina autónoma, conocida en español como Derecho urbanístico (equivalente a Direito Urbanistico, Diritto urbanístico, Planning Law, Land Use Law o Droit de l'urbanisme, entre otros). Se trata de una rama del Derecho administrativo que basa su autonomía dogmática en un conjunto de instituciones peculiares que han debido crearse para atender a su especial objeto, como los planes urbanísticos, el régimen de licencias, los distintos estatutos del suelo o los sistemas para ejecutar el planeamiento. 3. En su configuración inicial el Derecho urbanístico tuvo como centro de gravedad al Derecho de propiedad y, en menor medida, a la libertad de empresa, inicialmente reunidos (asumiendo la libertad de empresa como parte del ius fruendi dominical) y luego separados, particularmente en la visión española que hemos denominado como liberalización de la actividad urbanística, iniciada por la LRAUValencia. 4. El Derecho urbanístico español ha enriquecido esa visión en las últimas décadas, añadiendo otros derechos, bienes y valores jurídicos que cristalizan en el estatuto del ciudadano de la LS 2007, que no supone la condición de propietario o empresario y está marcado por el aporte de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Dicho estatuto incorpora, especialmente, al derecho a la vivienda (con su proyección en el denominado derecho a la ciudady el derecho a un medio ambiente adecuado (con su proyección en el desarrollo urbano sostenible) dentro del sustrato de derechos fundamentales que inspiran la regulación jurídica del urbanismo en sus concretas configuraciones. 5. El Derecho urbanístico chileno, en cambio, sigue lastrado por un enfoque dominical. Últimamente empiezan a abrirse paso visiones renovadas que dan paso a un enfoque que incorpora derechos como los recién citados, pero todavía de sólo marginalmente. 6. Identificamos una serie de factores que favorecen la segregación socioespacial, y que básicamente se resumen en: a) Las preferencias de las propias personas, sea que se exprese en un planeamiento urbanístico que tiende a excluir (NIMBYs, LULUs y exclusionary housing), en urbanizaciones privadas (Condominios,Gated Communities,Countries.etc.) que se separan de la ciudad o en el cierre de calles públicas; b) Algunas políticas públicas inconfesadamente segregadoras, como las políticas de vivienda que privilegian la cantidad de viviendas construidas por sobre su adecuada inserción en la trama urbana (admitiendo una suerte de urbanismo de segunda categoría para rebajar costes) o las políticas económicas que utilizan instrumentalmente la industria de la construcción, subordinando el urbanismo a sus propósitos. En este último punto son especialmente peligrosas las políticas de liberalización espacial, lo que abona la experiencia chilena de 1979 y la española de 1996 en España. Por último, también deben observarse con cuidado otras políticas públicas como la educativa, que pueden tener hondos efectos sobre la cohesión social. 7. La incorporación de los DESC al marco del Derecho urbanístico hace que éste no pueda permanecer impasible frente a los fenómenos de segregación socioespacial, que atentan de manera evidente contra las posibilidades de desarrollo de las personas. Declarar derechos exige hacerse cargo de ellos. Según la CE los poderes públicos deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2). Según la CPR el Estado debe promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1º, inc. 4º). 8. Un primer instrumento para combatir la segregación es la intervención en el mercado del suelo, básicamente a través de la constitución de bancos o patrimonios públicos de suelo. La experiencia española muestra una experiencia poco satisfactoria, pues el uso de estos patrimonios no ha logrado responder a las expectativas creadas. Sin embargo, la nueva regulación parece apuntar en la dirección adecuada al ampliar y flexibilizar el destino de los terrenos adscritos a este patrimonio. La mantención de los derechos de adquisición preferente (tanteo y retracto) para incrementar su volumen y la admisión de reservas de suelo con el mismo fin contribuirán a ello, supuesto el cumplimiento de las normas que persiguen evitar que la propia Administración especule con estos bienes. Otro factor que puede ser relevante es el uso del derecho de superficie, si bien los antecedentes pasados de esta figura hacen probable que mantenga su poco uso. La experiencia chilena, en cambio, es mucho menos intensa. De una política agresiva en esta materia en la década de los 60 el Estado ha optado por una política subsidiaria. Con todo, la Administración mantiene potestades para adquirir y gestionar suelo con bastante discrecionalidad e, incluso, para recalificar administrativamente el suelo lo que genera tentaciones especulativas a las que no pocas veces se cede. 9. Un segundo medio para prevenir y/o combatir la segregación es emplear la propia regulación urbanística. El sistema español nos muestra el camino de las directrices legales o reglamentarias para un planeamiento inclusivo y, también, el de exigir cuotas de viviendas sometida a protección o limitación de precio como un estándar urbanístico sobrepuesto a la voluntad del planificador. Este último camino, inicialmente rechazado por la jurisprudencia, ha terminado por imponerse legislativamente, tanto a nivel autonómico como estatal, fijando la LS 2007 un mínimo común a todo el territorio español. Esto supone, además, utilizar el sistema equidistributivo para evitar que el costo de estas determinaciones que van en beneficio del interés general recaiga sólo sobre algunos. La materialización de estas cuotas se realizará, en parte, con las cesiones de suelo edificable exigidas por el art. 16.1.b) TRLS 2008, que en virtud del art. 39.2 ven garantizada su destinación. El caso chileno, en tanto, no registra herramientas del calado de las descritas. Sólo pueden mencionarse las Zonas y Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, figuras que condicionan la aprobación de grandes desarrollos o reclasificaciones (de 300 ha) a la inclusión de cuotas de vivienda social. Existen también estándares en algunos programas habitacionales (para garantizar que las viviendas sociales construidas mejoren su urbanización) y el programa público de vivienda destinado a los sectores con menores recursos contempla un subsidio a la localización que financia parte del precio de adquisición de los terrenos para evitar la expulsión extra muros de estos proyectos. Cabe señalar que durante el gobierno pasado el Ministerio de Vivienda y Urbanismo elaboró una propuesta de modificación legal para exigirle a los urbanizadores cesiones para vivienda social, la que resultó fuertemente resistida por el empresariado de la construcción y, a la postre, abandonada. Conviene destacar, por último, la exigencia de cuotas mínimas de vivienda social o protegida como obligación de resultado de la LSRU francesa. A los instrumentos descritos deben sumarse garantías que pueden asegurar que los nuevos desarrollos inmobiliarios respeten el principio de cohesión social. Por una parte están las clásicas técnicas de control de la discrecionalidad, que se fortalecen con las posibilidades que abre la evaluación ambiental estratégica a partir de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y sus desarrollos autonómicos, al igual que las nueva generación de leyes de vivienda que en algunos casos está dotando de de exigibilidad, al menos en ciertas facetas, al derecho a la vivienda.