El control de la gestión pública por los órganos de fiscalización externa. (análisis empírico del control de la objetividad, transparencia y atención al ciudadano en las entidades locales)

Resumen

El sector público, que representa en torno al 50% del conjunto de la economía de los países en el mundo occidental, debe satisfacer un abanico muy amplio y diverso de necesidades sociales en materias como sanidad, educación, infraestructuras, medio ambiente, desempleo, pensiones, etc., para lo que debe proveer a los ciudadanos de servicios públicos a los que actualmente se aplica una creciente exigencia de calidad. Como es sabido, la Administración cuenta para ello con recursos públicos limitados, que provienen tanto de los impuestos y tasas como de la venta de determinados servicios, bien en competencia con el sector privado, bien en regímenes especiales (monopolios, cuasi-monopolios, concesiones, consorcios, etc.) y dispone, asimismo, de autoridad, al ser titular de poderes coercitivos que le sirven para obligar a los ciudadanos, en su caso, al cumplimiento de sus deberes con la sociedad. Asimismo, las consecuencias económicas de la actuación pública de la Administración deben ser registradas y contabilizadas adecuadamente para posibilitar la rendición de cuentas y la justificación, directa e indirecta, de las decisiones tomadas y de sus impactos ante dichos ciudadanos. En las modernas sociedades democráticas, los ciudadanos no se conforman con elegir a sus representantes en las instituciones. Quieren y exigen unos servicios públicos de alta calidad, gestionados de manera eficiente, esto es, el máximo de servicio con unos costes determinados, o mínimos costes para un servicio dado, y eficaz, de modo que se cumplan los objetivos programados o, en su caso, se corrijan las desviaciones de lo realizado frente a lo previsto. Con ello adquieren interés e influencia crecientes aspectos como la contabilidad patrimonial, la comparabilidad y la transparencia de la información contable pública y, al mismo tiempo, el control de los costes de los servicios, la organización y demás elementos que conforman la contabilidad de gestión. Estas sociedades democráticas han establecido dos tipos básicos de controles para verificar y revisar la actuación de las Administraciones públicas. El control interno, ejercido por la propia Administración y el control externo, para el que se han creado instituciones públicas, las entidades fiscalizadoras, no dependientes del poder ejecutivo sino adscritas al poder legislativo. De acuerdo con las anteriores premisas, la tesis se centra en el estudio y análisis crítico del papel de los órganos de control externo, mediante la investigación de las posibilidades actuales de desarrollo de la función fiscalizadora, y la elaboración de propuestas de futuro que implican la revisión necesaria de algunos de sus aspectos, con el objeto de reforzar el control a la Administración pública en la gestión de los fondos públicos desde el punto de vista más amplio posible. Definida la contabilidad del sector público, se aborda luego la sujeción de las decisiones económicas de la Administración al régimen presupuestario, conjunto de obligaciones entre las que destaca la rendición de cuentas, exigencia consustancial al Estado de Derecho y al principio de legalidad. Sentadas las bases del trabajo en los tres primeros capítulos (con el análisis de la contabilidad pública, la definición del control y la fiscalización y el estudio de los órganos de control externo), a partir de ahí, se desarrolla la segunda parte, que puede considerarse la cuestión medular de la tesis. El capítulo IV se centra, no ya en lo que se refiere al control estricto de la legalidad, sino, más significativamente, en el control de la eficiencia, economía y eficacia de las decisiones públicas. Se parte del concepto de estrategia como la adaptación al entorno, y de las teorías clásicas y modernas de las organizaciones: se definen los términos de economía, eficiencia y eficacia (denominados como las tres E¿s), y su utilidad, tanto para las organizaciones privadas como para las públicas. El capítulo continúa con un análisis del impulso del control internacional en el control de la eficiencia, economía y eficacia, de la Nueva Gestión Pública como fórmula organizativa de las Administraciones públicas y la legislación al respeto, tanto la estatal como la autonómica y la local. Se plantean los límites a la eficiencia y eficacia del sector público, que vienen dados por el logro del equilibrio entre la eficacia y las garantías de los ciudadanos, la racionalidad y los principios de transparencia y buena administración, propios de una Administración democrática. Luego se examina la contabilidad interna o de gestión, complemento necesario para la contabilidad externa o financiera. La razón de este análisis estriba en que cada vez es más necesario para la toma de decisiones en la Administración pública, el conocimiento de los costes de los servicios prestados, en algunos casos para el establecimiento de las tasas o precios públicos y, en otros, para mejorar la eficiencia del servicio público, su eliminación o su sustitución por otro. El capítulo V analiza la auditoría operativa y la evaluación de las políticas públicas, la proliferación de agencias de evaluación y la necesidad de que las mismas estén sujetas a control externo por parte de órganos vinculados al poder legislativo, los tribunales de cuentas. El capítulo aborda el concepto de la creación de valor en los servicios públicos, la idea de la calidad y las diferentes iniciativas para su reconocimiento y su mejora continúa. En la parte final del capítulo se estudia la transparencia, no ya como cualidad o talante, sino como deber ser, principio legal insertado en el Ordenamiento jurídico que debe cumplirse. Transparencia concerniente no sólo a la recepción de la información, régimen presupuestario y contabilidad, acceso y publicidad de las actuaciones sino, más señaladamente, a los procesos de toma de decisiones en el seno de las organizaciones públicas, lo que se considera desde el punto de vista internacional, con una especial referencia a los principios acordados por el G-20 en la cumbre de Washington de 15 de noviembre de 2008. Finaliza el capítulo con el análisis de los indicadores de gestión, como instrumentos de la evaluación de las políticas públicas. Para terminar, el capítulo VI muestra un amplio abanico de estudios de casos realizados por las diferentes instituciones de control, tanto entidades locales como resto de Administraciones públicas. Tras lo cual, se hace una propuesta de indicadores para emitir un juicio de objetividad, transparencia y atención al ciudadano en los ayuntamientos. La propuesta se basa en una encuesta realizada al conjunto de los consejeros responsables de las entidades locales tanto en el Tribunal de Cuentas de España como en los diferentes órganos autonómicos de control externo, preparada por el autor de esta tesis, que cuenta con un diagnóstico específico de la situación actual de las entidades locales, elaborado a partir de un estudio empírico, relativo a las auditorías operativas, la objetividad y la transparencia, así como a cuestiones atinentes a la organización interna y al proceso de toma de decisiones en la gestión pública. Como colofón, se propone un listado abierto de indicadores que puedan medir, cualitativa y cuantitativamente, el grado de transparencia interna de los ayuntamientos españoles. El trabajo se completa con las conclusiones, particulares y generales, en coherencia con los objetivos que se esbozan en esta Introducción, que se han ido desgranando a lo largo de los diferentes capítulos. Al final se incluye un amplio apartado dedicado a bibliografía y documentación empleada en la elaboración de la tesis.