Multiple streams and multiple couplings in latin american public policiesUnderstanding Gun Policy Changes in Brazil and Uruguay

Resumen

Resumen La violencia criminal en América Latina ha aumentado drásticamente en las últimas décadas y se ha convertido en la principal preocupación de sus ciudadanos. Las armas de fuego son fundamentales en las dinámicas de violencia que azotan la región. Esta investigación adopta una perspectiva de políticas públicas para estudiar cambios en materia de políticas de control de armas que sucedieron a principios del siglo XXI en América Latina. El primer objetivo del estudio es explicar la distinta relevancia que adquirió la problemática en las agendas políticas de Brasil y Uruguay, así como las distintas decisiones políticas que les siguieron. Estas son el Estatuto del Desarme de 2003 en Brasil y la Ley de Tenencia Responsable de Armas (RFOL, por sus siglas en inglés) de 2014 en Uruguay. Para explicar estos fenómenos, nos guiamos por teorías de políticas públicas relativas a la construcción de la agenda y a la formación de políticas públicas. El proceso de construcción de la agenda hace referencia a las dinámicas por las cuales los asuntos ganan o pierden relevancia para el público y las élites, y también a la manera en que son construidos, definidos y colocados en la lista de temas propensos a la acción gubernamental. Por su parte, la formación de políticas públicas es el proceso por el cual las políticas permanecen constantes o cambian a lo largo del tiempo. En concreto, aplicamos el Marco de Corrientes Múltiples (MSF, por sus siglas en inglés) de John Kingdon (1995), un marco teórico que concibe estas dinámicas como la combinación entre problemas, soluciones y procesos políticos, cuya conjunción es llevada a cabo por la acción decisiva de promotores de políticas públicas. Adicionalmente, adoptamos varias modificaciones recientes (Herweg et al., 2015; Knaggård, 2015, 2016; Zahariadis, 2003; Zohlnhöfer et al., 2016) que introducen variables adicionales al análisis. Puesto que el MSF y sus extensiones fueron desarrollados pensando en las democracias europeas occidentales, y que el estudio de las políticas públicas es bastante limitado en América Latina, nuestro segundo objetivo de investigación es impulsar su desarrollo, así como la agenda de investigación de políticas públicas en la región. La capacidad del MSF para explicar los cambios en la agenda y en las políticas públicas fue evaluada a través de evidencia empírica de distintas fuentes cualitativas. Entre otras, el estudio de documentos legislativos, literatura científica e informes periodísticos, así como la realización de entrevistas in situ con los protagonistas de los procesos políticos estudiados. A pesar del desafío, el MSF y sus modificaciones fueron esencialmente capaces de decodificar los cambios en la agenda y en las políticas en cuestión. Así, el control de armas supuso un cambio considerable en la agenda política brasileña y causó un extenso debate público en la segunda mitad de la década de los 90 y principios de los 2000. Por el contrario, el proceso de conformación de la agenda en Uruguay siguió el patrón general de la región, produciendo un cambio incremental en la agenda y apenas llamando la atención pública y política. El análisis comparado concluyó que cuatro factores principales explicaban los distintos resultados: la disímil presencia y credibilidad de académicos e investigadores trabajando con el problema, los desiguales recursos y capacidades de los promotores ajenos al sistema político, las diferentes perspectivas que dominaban la opinión pública en relación al control de armas, y la distinta fragmentación de las comunidades de políticas públicas. Asimismo, los cambios en las políticas públicas que les siguieron se distinguieron considerablemente en cuanto a sus objetivos, instrumentos, alcance y lógica direccional. El Estatuto del Desarme implicó un cambio de políticas públicas extenso y buscaba desarmar a la sociedad en la medida de lo posible. Por el contrario, la RFOL supuso un cambio incremental y solo busca desalentar el uso ilegítimo de las armas de fuego por parte de criminales y delincuentes. En general, un cambio disruptivo es más probable si está precedido por un cambio extenso en la agenda. No obstante, el análisis comparado también demostró que es necesario considerar la influencia de las limitaciones institucionales, como pueden ser el número de actores con poder de veto, las mayorías políticas que alcanzan para adoptar políticas, y la posibilidad de usar mecanismos de democracia directa. Por último, el análisis subrayó las dificultades del MSF para tomar en cuenta el importante papel desempeñado por los actores de la sociedad civil en la formación de políticas públicas de países en desarrollo. Aunque nuestros resultados no son suficientes para llegar a hallazgos inequívocos, discutimos sus implicaciones y sugerimos líneas de investigación futuras.