La Defensa de EuropaLas alianzas, las capacidades defensivas y la industria de Defensa

Abstract

La caída del Muro de Berlín en 1989, la disolución del pacto de Varsovia y la desaparición de la Unión Soviética supusieron el final del orden mundial establecido tras la Segunda Guerra Mundial (IIGM). Se produjo entonces un cambio fundamental en el escenario estratégico mundial. Las consecuencias de ese cambio fueron especialmente acusadas en Europa donde muchos creyeron que había llegado la paz definitiva. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) reconoció los cambios producidos y como veremos adoptó su doctrina a la nueva situación geoestratégica. Por su parte los gobiernos de los países occidentales, respondiendo a la presión de la opinión pública, se aprestaron a reducir los presupuestos de Defensa e incluso a recortar gastos ya presupuestados. Los ahorros en esos presupuestos se consideraron un dividendo de la paz, producido por la victoria en la Guerra Fría. Como consecuencia de esa reducción de los presupuestos de Defensa prácticamente en todos los países de la Alianza Atlántica, su capacidad defensiva disminuyó apreciablemente. En los años siguientes a los atentados del 11 de septiembre de 2011 en los Estados Unidos, los presupuestos y los gastos de Defensa tuvieron ligeros repuntes en algunos de los países europeos considerados en esta Tesis y un aumento significativo en los Estados Unidos. Sin embargo, en muchas naciones europeas no se produjeron cambios significativos en la tendencia a la baja en los presupuestos y gastos de Defensa. Los Jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN reunidos en Bruselas el 30 de mayo de 1989 con motivo del 40 aniversario de la alianza, manifestaron la voluntad aliada de establecer ¿un nuevo marco de relaciones entre los países del Este y del Oeste¿. La Declaración de Londres, publicada tras la Cumbre celebrada en esa ciudad el 5 y 6 de julio de 1990, profundizaba en esa idea y en el punto sexto se proponía a los miembros del Pacto de Varsovia y de la OTAN una declaración conjunta afirmando que no eran ya adversarios. Un años más tarde, el documento titulado ¿Asociación con los países de Europa central y oriental¿ aprobado tras la reunión ministerial del Consejo del Atlántico Norte de Copenhague el 7 de junio de 1991está lleno de ideas para fortalecer las relaciones con esos países y en él se menciona ¿el compromiso con una asociación de seguridad¿ que se desarrollaría mediante una serie de iniciativas diversas. Posteriormente, el Concepto Estratégico acordado en la Cumbre de Roma de 8 de noviembre de 1991 señaló que una de las funciones fundamentales de la Alianza era proveer un entorno de seguridad estable en Europa. Para lograrlo se definió una ¿aproximación amplia a la seguridad¿ en la que se incluye la cooperación y el diálogo junto a la protección de la paz en una nueva Europa, la defensa colectiva y el manejo de crisis. La OTAN entró en un período de transformación que todavía no ha terminado. Como consecuencia de los cambios en su doctrina, las iniciativas de cooperación y las sucesivas ampliaciones- de 16 miembros en 1989 a 28 en 2010- la Alianza Atlántica es hoy una organización muy diferente a la de hace 20 años. El Concepto Estratégico 2010 aprobado por los Jefes de Estado y gobierno en la reunión de Lisboa los días 19-20 de noviembre de2010, recoge esa realidad y está sirviendo de guía en la actual evolución de la OTAN. Algunos acontecimientos ocurridos en la última década del siglo XX como la guerra del Golfo y el conflicto de los Balcanes llamaron la atención sobre la aparición de enfrentamientos civiles, religiosos y étnicos que se creían olvidados para siempre. La frecuencia de estos conflictos y la violencia que conllevan, obligaron a intervenir a la Comunidad Internacional bien directamente bajo la bandera de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o con mandato de esta organización y bajo la bandera de la OTAN, la Unión Europea (UE), la Unión Africana y otras organizaciones internacionales. Sin embargo, fueron los mencionados atentados del 11 de septiembre de 2001 los que hicieron saltar las alarmas que se vieron confirmadas por los sangrientos atentados en Madrid y Londres. Había surgido una amenaza asociada al fundamentalismo religioso islámico que, aunque no era nueva, se manifestaba con gran virulencia y afectaba a un gran número de países incluidos los musulmanes. Otros atentados en diversas partes del globo, singularmente Afganistán y Pakistán, se han venido produciendo en los últimos años recordando constantemente que la amenaza terrorista de carácter fundamentalista islámico sigue viva. Las protestas y revoluciones ocurridas en numerosos países árabes desde el año 2010 han tenido como consecuencia cambios muy notables en el panorama político del Norte de África y el Oriente Medio. Sin embargo, los gobiernos que han tomado el poder tras el derrocamiento de los antiguos gobernantes no parecen estar todavía firmemente asentados. Algunos de ellos, como el de Libia, tienen que enfrenarse a la inestabilidad producida por bandas armadas incontroladas, por las protestas sociales y por las rivalidades regionales. La situación de Libia y la inestabilidad en los países del Sahel, especialmente Malí, son otras causas de preocupación constante. Todo lo anterior más la situación en Siria y la capacidad de los fundamentalistas musulmanes de arrastrar a las masas, como ocurrió en septiembre de 2012 en Egipto, dejan abiertas muchas incertidumbres sobre la futura estabilidad en amplias zonas del Mediterráneo, el Medio Oriente y el Golfo Pérsico. Estas posibles amenazas unidas al peligro de proliferación de armas de destrucción masiva, a la vulnerabilidad de las líneas de transporte de energía, a la posibilidad de ataques cibernéticos y biológicos y a otros riesgos, deberían haber llevado a los países de nuestro entorno a una nueva aproximación a los gastos de Defensa. De hecho, como se ha mencionado en los primeros años de este siglo se produjo un ligero aumento en estos gastos. Esa tendencia se ha visto frenada por la crisis económica mundial que desde el año 2007 afecta a la mayoría de los países aliados siendo generales los recortes en sus presupuestos de Defensa. Por otra parte, una de las consecuencias más significativas de la percepción de las nuevas amenazas es una fuerte corriente de opinión entre los expertos que aboga por la nueva distribución de las partidas de los presupuestos de Defensa. En efecto, muchos analistas han señalado que la superioridad militar clásica no es suficiente ni adecuada ante las amenazas y riesgos mencionados anteriormente. Conocer la situación de las alianzas defensivas y la evolución de los gastos de Defensa en los últimos años, permitirá mejorar la toma de decisiones sobre la Seguridad y la Defensa de los países de Europa. Por otro lado, la disminución de los gastos de Defensa ha afectado gravemente a las industrias europeas de Defensa que se encuentran en una difícil encrucijada. La necesidad de racionalizar el sector es condición indispensable para un desarrollo armónico de la todavía sin implementar Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) en el marco de la llamada Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea. El desarrollo de la PCSD debe de realizarse con un enfoque global que no olvide el papel de la OTAN en la Defensa de los países de Europa. Una Europa bien defendida no puede entenderse hoy sin considerar el papel que la UE tiene en esa Defensa. Esa conciencia colectiva ha hecho acuñar el término la Europa de la Defensa. El Tratado de Lisboa ha dejado clara la voluntad de los países europeos pertenecientes a la UE de tener una PCSD como pilar fundamental de las naciones que forman parte de la UE. Esos valores y principios tienen que ser defendidos frente a nuevas y viejas amenazas. Entre las que se encuentran el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, los ataques cibernéticos, los estados fallidos, la piratería, etc. Sin embargo, no se pueden ni se deben ignorar las amenazas convencionales teniendo en cuenta la adquisición de modernas capacidades militares por determinados países con las posibles consecuencias que ello puede tener para la Defensa de nuestro Continente y la estabilidad internacional. En todo caso, a estas alturas del siglo XXI una Defensa adecuada debe siempre estar basada en un profundo conocimiento de las realidades geoestratégicas y económicas del momento. En 1981, el entonces comandante de Caballería Don Ángel Lobo García fue un pionero en la consideración de los aspectos económicos de la participación de España en la OTAN. Para mantener la libertad de los pueblos de Europa, así como nuestros principios y valores, es preciso que la PCSD sea capaz de obtener las capacidades necesarias para lograr una defensa eficaz contra las amenazas existentes y previsibles. Como se verá en esta Tesis Doctoral, la Declaración sobre el fortalecimiento de capacidades o Declaration on strenghtening capabilities (enviado al Consejo Europeo del 11-12 de diciembre de 2008 en Bruselas) puede servir de guía para alcanzar ese objetivo, aunque es preciso resaltar que además de unas capacidades defensivas adecuadas se debe disponer de una eficaz capacidad de gestión de crisis. Como ya hemos mencionado la situación económica y financiera que atraviesan muchos países de la UE, ha ocasionado una reducción de presupuestos de Defensa. Este hecho está produciendo un recorte significativo en los fondos dedicados a la obtención de capacidades que se consideran esenciales, no sólo para cubrir las necesidades defensivas nacionales, sino para garantizar las contribuciones de cada país a la PCSD. Es posible que esos recortes se mantengan o incrementen aún más en el futuro. Los recortes ya se han traducido en la pérdida parcial o total de ciertas capacidades esenciales y si continúan puedan producir daños irreparables para el futuro de la Defensa de Europa. La situación es aún más grave porque esos recortes se han realizado, hasta ahora, sin coordinación entre los países de la Unión. Por otra parte, teniendo en cuenta la indudable repercusión de los gastos de Defensa en las industrias del ramo y sus trabajadores, el efecto de estos recortes se traduce en la pérdida de empleos y en el parón del desarrollo tecnológico. Las industrias europeas de Defensa son esenciales no sólo para la obtención de capacidades sino también para el desarrollo de los países de la UE. Por todo ello y sin desconocer la realidad económica, es preciso encontrar nuevos caminos para evitar la pérdida de capacidades defensivas esenciales y para evitar una reducción significativa de la industria europea de Defensa e incluso su desaparición. Ese proceso de racionalización debe coordinarse entre todos los miembros de la UE, evitando duplicaciones y asegurando una cooperación eficaz con la OTAN. La creación, con ciertas limitaciones por la situación económica, del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) contemplado en el punto 3 del artículo 27 del capítulo 2 del Tratado de Lisboa junto con la decisión del Parlamento Europeo del día 8 de julio de 2010 aceptando su organización y métodos de trabajo, han preparado el escenario para una nueva PESC más coherente y eficaz. Por ello, ha llegado el momento de desarrollar la parte relativa a Defensa de la PESC, aprovechando las oportunidades que la Cooperación Estructurada Permanente (CEP) y otras herramientas ofrecen para el desarrollo de la PCSD como un componente efectivo y creíble de la mencionada PESC. Sin embargo, la CEP sigue sin estar claramente definida ni desarrollada pese a lo que determina el Tratado que ofrece esa nueva herramienta para avanzar en la PCSD que incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. En efecto, el artículo 42 en su punto 6 señala que: ¿Los Estados miembros que cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar las misiones más exigentes establecerán una cooperación estructurada permanente (CEP) en el marco de la Unión ¿. El artículo 46 y el Protocolo 10 del Tratado dan directrices generales sobre la participación en la CEP y sobre su implementación así como sobre el papel de la Agencia Europea de Defensa (EDA) en el proceso. Sin embargo, para poder desarrollar con éxito la CEP es preciso concretar y detallar lo definido sobre ella en el Tratado y establecer de forma clara y consensuada la relación de la UE con la OTAN. La tarea será ardua, pero si no se encuentra el camino que permita avanzar de una forma razonable hacia esa política común de Defensa se habrá perdido una nueva y quizás última oportunidad de profundizar en aspectos esenciales para la consecución de una verdadera Unión. La crisis que todavía sufrimos, ha puesto al descubierto debilidades en la Unión Económica y Monetaria (UEM) pese a haber sido el área en la que más se ha avanzado dentro de la UE, especialmente en los países miembros con una moneda común. Por lo tanto, no debemos extrañarnos de que se hayan encontrado algunos obstáculos para avanzar efectivamente en la PCSD. Aunque suele evitarse mencionarlo, el primer obstáculo es la realidad de la existencia de planteamientos nacionales legítimos en materia de defensa especialmente por parte de las naciones europeas con proyección internacional. Esos países son miembros distinguidos de la Unión pero al mismo tiempo ejercen un liderazgo individual a nivel global al que no parecen estar dispuestos a renunciar. Por otra parte los acuerdos entre esos países líderes pueden conducir a un desinterés de esos países por la PCSD. La mencionada crisis económica mundial y la falta de una percepción de los riesgos citados por parte de la opinión pública de muchos países, han hecho que los presupuestos de Defensa se hayan visto de nuevo sometidos a reducciones más o menos significativas en los dos últimos años. Esa situación se produce también en España donde ya se han producido recortes en los presupuestos de Defensa y las medidas económicas recientemente adoptadas van a obligar a más reducciones de los gastos de Defensa. Por esas circunstancias, que no parece vayan a cambiar en un futuro previsible, es hoy más importante que nunca buscar la eficiencia en los gastos dedicados a Defensa y conseguir, con unos presupuestos limitados, las capacidades defensivas precisas para poder responder a las amenazas y riesgos contra nuestros intereses. En muchos casos esas amenazas y riesgos serán comunes a los de nuestros aliados y por ello la búsqueda de esa eficiencia en el gasto debe hacerse extensiva a la Alianza Atlántica y a sus países miembros. En España y en los otros 20 países europeos miembros de la OTAN y de la UE, los responsables del planeamiento de la Defensa y de la preparación de los correspondientes presupuestos deben contribuir a evitar duplicaciones de estructuras que suponen un aumento del gasto en Defensa sin un beneficio claro para nadie. En los capítulos de este estudio se presentan las estructuras y doctrina de las alianzas defensivas existentes en Europa y se hace un análisis detallado de la evolución de los gastos de Defensa en los países de la OTAN y la UE. Para alcanzar la mayor eficiencia posible en los gastos de Defensa, se presenta la posibilidad de utilizar un indicador de la aptitud defensiva para tener una medida de la calidad del esfuerzo defensivo y ayudar a mejorar el planeamiento de Defensa. Se estudia también la situación de la industria europea de Defensa y su repercusión en el avance tecnológico y el progreso de Europa. Sólo con un conocimiento profundo de los múltiples factores que influyen en la Defensa de Europa se podrá intentar el noble y necesario esfuerzo de desarrollar la PCSD y hacerlo con un enfoque integral. De esa manera se conseguirá una Defensa tan eficiente como sea posible para responder a los retos que se puedan presentar a la Paz y a la Seguridad de los ciudadanos europeos. Para poder abordar el estudio que se realiza en esta Tesis se han consultado muy diversas fuentes. En los capítulos I y II dedicados a la OTAN y a la UE ha sido preciso recurrir a documentos oficiales de ambas organizaciones multinacionales y a sus páginas web para poder presentar sus estructuras, organizaciones y su evolución en el tiempo. En la bibliografía de los respectivos bloques se señalan dichos documentos así como los libros y artículos de diversos autores consultado. Para el capítulo III y sobre algunas secciones del capítulo IV se han utilizado las bases de datos del año 2011 sobre gastos de Defensa para los períodos 1989-2010 del Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo The Stockhom International Peace REsearch Institute (Miliary Expendieture Database que incluye datos para 169 países. Para el capítulo IV ha sido de gran utilidad los datos del Balance Miliar 2009 o Military Balance 2009 publicado por el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres o The International Institute for Strategic Studies. Los datos relativos a la población han sido tomados del Anuario de Población de las Naciones Unidas. En este punto es preciso destacar que el autor ha tenido especial preocupación por la utilización de datos de fuentes abiertas de alta fiabilidad. La coherencia y calidad de la información manejada ha hecho posible la realización de numerosas comparaciones y gráficos partiendo de datos normalizados. El capítulo I de este trabajo está dedicado al estudio de la organización y evolución de la OTAN con especial énfasis en su estrategia y en los campos relacionados con la logística. La complejidad creciente de la estructura de la Alianza ha obligado a acometer una profunda revisión de la misma en el marco del concepto de Transformación. Los cambios en las estructuras de la OTAN se han ido realizando a lo largo de la vida de la Alianza según ha sido necesario. En la Cumbre de Praga del año 2002 se tomó la decisión de modificar sustancialmente la Estructura de Mando de la OTAN para hacerla más eficaz. Uno de los dos mandos estratégicos se enfocaría en las operaciones: el Mando Aliado de Operaciones (ACO) O Allied Command Operations. El segundo se dedicaría entre otros cometidos a la preparación de la estrategia y doctrina aliadas así como a la transformación de la Alianza. El mando Aliado de Transformación (ACT) o Allied Command Transformation. Tras varios años de estudio y cambios en la organización de la OTAN, en la Cumbre de Lisboa se tomaron dos decisiones de gran importancia respecto a la estructura orgánica de la Alianza. En efecto, se decidió aligerar la Estructura de Mando (cosa que ya se había hecho varias veces desde el final de la Guerra Fría) y realizar una llamada Reforma de las Agencias. La implementación de esas decisiones supone un cambio importante en la Alianza, significarán un ahorro significativo de personal y necesitarán varios meses para su implantación. Como se ha apuntado, en el capítulo I se ha dado especial importancia a las secciones dedicadas a presentación de las agencias, comités y grupos de trabajo relacionados con el planeamiento de Defensa y la Logística. En este aspecto es conveniente resaltar la muy significativa Reforma de las Agencias de la OTAN, en marcha cuando se redacta esta Tesis doctoral. La reforma de esas agencias se ha intentado sin éxito varias veces. Cuando se implemente la actual Reforma se evitarán redundancias y se disminuirán los gastos administrativos. En el proceso de cambio en marcha se incluye también una profunda restructuración del Cuartel General de la OTAN con la que se prende la racionalización de las estructuras del Secretariado Internacional y del Estado Mayor Internacional así como la reducción y regularización del número de comités y grupos de trabajo actualmente existentes. El capítulo II está dedicado a la Europa de la Defensa y su engarce en la Unión Europea. Para entender mejor la situación se analiza la evolución de los temas de Defensa y Seguridad desde la Unión Europea Occidental hasta el Tratado de Lisboa. También se analiza el papel de la UE en el Concepto Estratégico 2010 y en general las relaciones OTAN-UE vitales para la defensa de Europa. El capítulo III se dedica al estudio de presupuestos y gastos de defensa de los países miembros de la OTAN y la UE. Al final del primer decenio del siglo XXI y pese a los esfuerzos de muchas naciones y de numerosos organismos internacionales encabezados por las Naciones Unidas, los países siguen teniendo que enfrentarse a amenazas diversas que obligan a un esfuerzo defensivo que origina un gasto. En la mayoría de los países esos gastos de Defensa se cubren mediante la preparación de los presupuestos dedicados a Defensa dentro de los Presupuestos Generales del Estado. Aunque en nuestro entorno geoestratégico la necesidad de responder contra la agresión de tipo tradicional de terceros países parece remota, esta contingencia no puede ignorarse y está todavía contemplada por la casi totalidad de los países. Sin embargo, son las ya mencionadas nuevas amenazas, de carácter muy diferente a las tradicionalmente consideradas, las que obligan a mantener un esfuerzo defensivo adicional difícilmente cuantificable. En el capítulo III se describe el sistema de planeamiento de Defensa en vigor tanto en España como en la OTAN, se estudia la forma en que los presupuestos derivan de ese planeamiento y se analiza con detalle la evolución de los gastos de Defensa de distintos países miembros de la OTAN y de la Unión Europea y para el conjunto de los países pertenecientes a cada una de las dos organizaciones. Como se ha dicho, los datos utilizados están tomados de las bases de datos publicadas el año 2011 sobre gastos de Defensa del Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI). Los datos, como se ha dicho, son los referidos para cada año a los gastos de Defensa en dólares constantes del 2009 y a los gastos como porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB) respectivamente. El capítulo se completa con el análisis de la evolución del PIB de los países considerados y diversos análisis sobre los gastos de Defensa comprando la evolución de esos gastos en los distintos países objeto de estudio. En el capítulo IV se presenta el proceso de generación de capacidades y se introduce el concepto de aptitud defensiva (AD) como output del sistema Defensa. La AD se define como el conjunto de todas las capacidades defensivas humanas, materiales y de otro tipo de un país, obtenidas tras un planeamiento realizado de acuerdo con un procedimiento establecido para cumplir los principios recogidos en un documento de alto nivel como la Directiva de Política de Defensa u otro semejante. Para medir la AD se busca obtener un indicador de AD O iAD. Conseguir un iAD adecuado que nos midas el output del sistema de Defensa no es tarea fácil y por ello se han presentado diversas aproximaciones a esa medida de la AD. Las capacidades obtenidas como resultado del planeamiento de Defensa se consideran una primera medida de la AD. Las capacidades obtenidas como resultado del planeamiento de Defensa se consideran una primera medida de la AD. Esa medida es de gran importancia para comprobar la bondad del planeamiento realizado y el buen uso de los gastos de Defensa. En el capítulo IV se introducen otras medidas aproximadas de la AD y se presentan los datos adecuados para obtener un indicador de aptitud defensiva humana o iADH. Como introducción baste decir eue el iADH es, de las distintas aproximaciones al iAD, quizás la medida más ajustada y sencilla de calcular. En el capítulo se reflexiona sobre el concepto de actitud defensiva y se hacen consideraciones sobre los gastos de Defensa de los distintos países de la OTAN y de la UE. En el capítulo IV también se hacen consideraciones adicionales sobre los documentos que inspiran y guían el planeamiento de Defensa como son la Directiva de Defensa Nacional y la Directiva de Política de Defensa. Se recogen igualmente las líneas maestras de la Directiva de Política de Defensa firmada por el ministro de Defensa a finales de octubre de 2012. En el capítulo V de esta Tesis se analiza con detalle la difícil y compleja situación de las industrias europeas de Defensa y se hacen consideraciones sobre la necesidad de una racionalización coordinada de esas industrias dentro de la UE. En el capítulo se presenta el marco institucional, los acuerdos fuera del marco de la UE y el nuevo entorno en que deberán desenvolverse las industrias de Defensa europeas. Las dos directivas de la Comisión relativas a la obtención y transferencia de material militar, llamado paquete de Defensa, es objeto de análisis por su importancia para el futuro mercado de Defensa de la UE. También son objeto de estudio la Agencia Europea de Defensa y la Cooperación Estructurada Permanente sin olvidar los acuerdos de cooperación en el marco de las industrias de Defensa fuera de la UE. En ese entorno destacan iniciativas como defensa inteligente o Smart defense en el marco de la OTAN y mancomunar y compartir o pooling and sharing en el marco de la UE. En el capítulo V también se hacen consideraciones sobre las nuevas tecnologías y la gran importancia en el campo de la Defensa. Esas nuevas tecnologías permiten la obtención de capacidades que exigen un planeamiento distinto al habitual con los armamentos convencionales. En todo caso, las nuevas tecnologías deben tenerse presentes en un planeamiento de Defensa eficiente.