El COSI y el Proceso de Integración Europea en seguridad interior, con especial referencia al terrorismo

Resumen

El presente trabajo se ha estructurado en seis capítulos, unas conclusiones y unas propuestas de actuación. En el primer capítulo se introduce la idea de que el terrorismo y otras situaciones de crisis han sido fundamentales para el progreso del proceso de integración europea en seguridad interior. Este proceso se ha visto dinamizado a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en particular por la creación del nuevo Comité Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI). De ahí se ha extraído la pregunta de estudio de la presente tesis, relativa al impacto de la actividad terrorista en la eficacia de la seguridad interior de la UE a partir de la creación del COSI. La hipótesis a verificar se refiere a la influencia que ha tenido este comité en el proceso de integración europea en seguridad interior. Como objetivos de la investigación se han fijado la relevancia de las actuaciones contra la amenaza terrorista del espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE, la revisión de la cooperación en asuntos de interior, el impacto de los atentados terroristas de los primeros años del siglo XXI y las reacciones de la UE ante los atentados terroristas tras la entrada en funcionamiento del COSI. Se ha partido de una metodología descriptiva para conocer la evolución de la UE en lucha antiterrorista, ahondar en las reacciones ante los atentados de los primeros años de este siglo y estudiar la creación del COSI. A continuación, se ha empleado la metodología analítica para examinar las posibilidades de actuación del COSI y su influencia en la política de seguridad interior de la UE, además de para examinar los principales atentados terroristas perpetrados desde la creación del comité hasta la primavera de 2021. Para el desarrollo de la investigación se ha recabado la opinión de algunos actores implicados en los trabajos relacionados con el COSI, y se ha consultado multitud de documentos de trabajo tanto del COSI como del Consejo de la UE y el Consejo Europeo, en particular, aunque no exclusivamente, aquellos relacionados con la lucha antiterrorista. También se ha intentado aprovechar la propia experiencia del autor, que durante más de dos años ha formado parte de la delegación española en el COSI, coordinando la posición española en el citado comité y acudiendo a sus reuniones. El capítulo 2 se ha dedicado a la evolución del área de libertad, seguridad y justicia de la UE, empezando por el Grupo de Trevi. Con el Acta Única Europea, firmado en 1986, se marcó el objetivo de un espacio libre de fronteras interiores y libertad de circulación. Casi en paralelo se creó el Espacio Schengen, primero como cooperación intergubernamental. El Tratado de Maastricht, el Tratado de la Unión Europea, creaba la estructura en tres pilares, el tercero de ellos referido al ámbito de justicia y asuntos de interior. Además, reflejaba el acuerdo para crear Europol, el sucesor de Trevi. El Tratado de Ámsterdam, de 1997, es el que establece el área de libertad, seguridad y justicia como un objetivo propio de la UE. Del Tratado de Niza se puede destacar la creación de Eurojust. Posteriormente hubo que lamentar el gran fracaso del fallido tratado constitucional de 2004, aunque los esfuerzos desplegados en su desarrollo se pudieron aprovechar para el Tratado de Lisboa, que entró en vigor a finales de 2009. Este texto racionalizaba la regulación referida al espacio de libertad, seguridad y justicia, acabando con la dispersión existente hasta entonces y permitiendo describir con mayor claridad los componentes del mismo, aunque no cambió la responsabilidad nacional sobre el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, lo que, evidentemente, no facilita una mayor integración europea en este campo. Sin embargo, gracias a este Tratado se crea el COSI. En el capítulo 3 se analizan las reacciones de la UE ante los atentados terroristas de los primeros años del presente siglo, comenzando por los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, tras los que se pudo apreciar un impulso en la política antiterrorista europea, que no se puede calificar de novedosa, porque muchas de las medidas aprobadas ya habían sido planteadas con anterioridad, pero que mostraban un cambio de actitud en algunos Estados miembros, tradicionalmente hostiles a las medidas de integración y que seguían prefiriendo las opciones intergubernamentales. Los esfuerzos desplegados tras los atentados de 2001 no fueron suficientes para evitar graves atentados terroristas en territorio de la UE, como los perpetrados en 2004 en Madrid y al año siguiente en Londres. Las decisiones adoptadas en 2001 apenas se habían puesto en marcha, pero como ocurrió entonces, los atentados sirvieron de catalizador de nuevas medidas antiterroristas. Una de ellas fue la creación del Coordinador Antiterrorista de la UE, aunque no se le dotó de grandes responsabilidades, se aprobó la Estrategia Antiterrorista de la UE, todavía vigente, y la Estrategia contra la Radicalización y el Reclutamiento terrorista. Pero a pesar de los avances conseguidos, los resultados seguían sin colmar las expectativas de todos los Estados miembros. El capítulo 4 detalla los orígenes del COSI y su evolución hasta la época actual. A pesar de que hubo varios intentos de crear un órgano parecido desde los atentados de septiembre de 2001, no fue hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que se pudo materializar. En sus primeros años, el terrorismo parecía quedar fuera de su alcance, pero en seguida comenzó a hacer un hueco en sus programas de trabajo, a pesar de las reticencias de algunas delegaciones, especialmente tras la ola de atentados terroristas sufridos en Francia y Bélgica a partir de 2015. El transcurso del tiempo ha ido consolidando las competencias del COSI, incorporando nuevas responsabilidades, ejemplo de su evolución, flexibilidad y capacidad de adaptación a las nuevas amenazas y exigencias, que ha contribuido a apuntalar su posición como un actor relevante en este campo. En el futuro se espera su definitiva consolidación y un mayor desarrollo de sus funciones, que le permitan seguir facilitando la integración europea en el área de la seguridad interior. En el capítulo 5 se examinan las reacciones de la UE ante los atentados terroristas perpetrados en suelo europeo a partir de la creación del COSI. Tras unos años de relativa tranquilidad, a partir de 2012 tuvieron lugar algunas acciones que inexplicablemente no merecieron la respuesta europea, aunque es cierto que preocupaba la amenaza de los combatientes terroristas extranjeros. 2015 comenzó con el asalto a la revista Charlie Hebdo y acabó con la tremenda sacudida de los atentados de París, que dejaron 137 muertos. Durante todo ese año la UE desplegó una intensa actividad, como respuesta a esos atentados, en particular el COSI. Se celebraron reuniones extraordinarias, se acordaron declaraciones, se identificaron áreas de actuación prioritaria y se aprobaron diversas medidas contra el terrorismo, recordando la falta de avances en algunas áreas. Algunos Estados miembros comenzaban a tomarse en serio la necesidad de compartir información, pero los resultados eran desiguales. Otros campos en los que resultaba imprescindible trabajar eran la seguridad de las fronteras y la interoperabilidad de las bases de datos. Y se progresó, aunque lentamente, en el refuerzo del marco normativo de la UE para prevenir atentados terroristas. En 2016 se registraron más de 30 muertos en sendos atentados en Bruselas, tras los que hubo varias reacciones, como de costumbre. Una de las consecuencias fue, tras varios años de intentos, la aprobación de la Directiva europea relativa al registro de nombres de pasajeros (PNR). Y entre otras varias medidas, destaca el desarrollo de soluciones políticas que permitieran investigar eficazmente en el ciberespacio. Cuando las instituciones europeas estaban todavía conmocionadas por los resultados del referéndum británico que decidía la salida del Reino Unido de la UE, un nuevo atentado terrorista se cobraba la vida de 86 personas en Niza, en julio de 2016. Parte de la actividad europea ese año se centraría en la conveniencia de implicar a los operadores de servicios electrónicos, conscientes del papel decisivo que las comunicaciones electrónicas habían jugado en la preparación de atentados. Y meses después del atentado de Berlín de diciembre de 2016, se aprobaba una nueva Directiva que actualizaba y ampliaba los instrumentos jurídicos disponibles para responder a la evolución de la amenaza terrorista. En 2017 hubo un goteo incesante de atentados terroristas, entre ellos el de Barcelona, con 14 muertos. Los ministros europeos insistieron en la necesidad de prevenir la radicalización, evitar la utilización de Internet con fines terroristas, intercambiar información o cooperar policialmente, entre otros. Por su parte, el COSI incrementó notablemente su actividad relacionada con la lucha antiterrorista, algo impensable en sus primeros años de funcionamiento. Durante 2018 continuó firme la actuación de la UE contra el terrorismo, pero aparecieron nuevos motivos de preocupación, como el antisemitismo o el terrorismo de extrema derecha, que también fueron abordados. Y más adelante se incluyeron aspectos como las implicaciones de las nuevas tecnologías, las amenazas híbridas o la desinformación. El último atentado ocurrido en el periodo que abarca este trabajo tuvo lugar en Rambouillet (Francia) en abril de 2021. El capítulo 6 es el resultado de recopilar diversas reflexiones y análisis derivados del estudio de los casos detallados en el capítulo anterior, que han servido de base para la extracción de las conclusiones, entre las que destacan los siguientes elementos: - El proceso de integración de la seguridad interior de la UE es imparable y se ha visto impulsado por las situaciones de crisis, en particular por los atentados terroristas. - El espacio de libertad, seguridad y justicia ha significado un gran avance, pero no ha ido siempre acompañado de las medidas necesarias para garantizar la seguridad interior. - Aunque la actividad terrorista ha ido declinando, se han desarrollado formas de delincuencia que siguen exigiendo un enfoque más integrado en cuestiones relacionadas con la seguridad interior. - La seguridad nacional sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, pero un espacio sin fronteras requiere una nueva perspectiva. - A pesar de las numerosas medidas en seguridad interior acordadas en el seno de la UE, su ejecución no ha sido siempre satisfactoria, por razones que únicamente se pueden achacar a los propios Estados miembros que las han aprobado. - La respuesta de la UE ante las amenazas a la seguridad interior se ha visto apuntalada a raíz de la creación del COSI, materializada, tras varios intentos, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. - Las iniciales reticencias de algunos Estados miembros no han conseguido impedir que el COSI se consolide como uno de los principales actores en el panorama de la seguridad interior de la UE, a cuyo proceso de integración va a continuar contribuyendo, si bien sería conveniente revisar y ajustar su configuración y procedimientos de trabajo, que se han mantenido sin grandes cambios. El último capítulo es una aportación singular de la tesis, en el que se esbozan algunas propuestas de actuación para intentar conseguir un mayor progreso en el camino hacia la integración europea en seguridad interior. De ellas se pueden resaltar las siguientes: - Sería deseable un desarrollo de la política común de seguridad interior de la UE. - Habría que definir el concepto de seguridad nacional en un espacio en el que conviven diferentes países sin que existan fronteras entre ellos. - Convendría explorar la ampliación de las situaciones en las que fuerzas de seguridad de un Estado miembro pueden actuar en otro Estado miembro. - No se debería desdeñar la importancia de la cooperación intergubernamental en el camino hacia la integración. - Resultaría aconsejable dotar de mayores capacidades al COSI, quizás mirando en el espejo de su equivalente en seguridad exterior, el COPS. - Un aspecto interesante sería potenciar el papel de las agencias JAI y considerar la creación de una Agencia de Seguridad Interior, siguiendo el modelo de la Agencia Europea de Defensa. - Quizás habría llegado el momento de poner en marcha algo parecido a un ciclo de actuación específico para la lucha antiterrorista, aprovechando toda la experiencia adquirida en lucha contra la delincuencia organizada. - El empleo de fondos comunitarios en el fomento de la integración, la mejora de la formación conjunta o el refuerzo de la cooperación policial constituyen otros elementos que podrían contribuir a la integración de la seguridad interior. - Y por supuesto, sería importante potenciar el vínculo entre la seguridad interior y la seguridad exterior.