Demolición urbanística y terceros de buena fe

Resumen

El objetivo que se persigue con el presente trabajo es reflexionar sobre la situación jurídica del tercero adquirente de buena fe afectado por la ejecución de una resolución, administrativa o judicial, de demolición. En concreto, nos proponemos averiguar si la protección que les dispensa nuestro ordenamiento jurídico (con particular examen del mecanismo introducido en el artículo 108.3 LJCA) es o no satisfactoria, desde parámetros constitucionales y de exigencias derivadas de la doctrina emanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Y, en segundo lugar, será nuestro objetivo proponer aquellas medidas o recomendaciones que eviten o, al menos, palien los efectos negativos que sobre tales derechos e intereses se deriven de la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico. En el análisis que se lleva a cabo se vislumbrará una cierta e inevitable tensión entre los principios de legalidad urbanística y derecho de tutela judicial efectiva en relación con la ejecución de las sentencias en sus propios términos, de una parte, y los principios de seguridad jurídica en su conexión con el tráfico inmobiliario y el de fe pública registral, que tienden a amparar al tercero adquirente de buena fe, que confió en el Registro de la Propiedad y en la legalidad de los actos administrativos en el mismo inscritos. Todo ello, además, sin perder de vista la involucración de derechos tan relevantes como el de propiedad, de acceso a la vivienda, intimidad, domicilio, etc. … Acometemos dicho análisis comenzando en el Capítulo I con una panorámica de los mecanismos de protección de la legalidad urbanística, así como con una brevísima referencia al artículo 228 de la Ley del Suelo de 1956, como antecedente histórico de aproximación a la problemática objeto de nuestro estudio. En el Capítulo II nos centrarnos en el análisis del tratamiento que se ha venido dispensando por nuestro ordenamiento jurídico a la situación jurídica del tercero adquirente de buena fe, comenzando con una exposición de la jurisprudencia emanada de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, para con posterioridad continuar con el análisis de las críticas y propuestas que desde diversos sectores doctrinales se han venido realizando en orden a dotar de una mayor protección a la situación de los expresados terceros adquirentes afectados por la demolición de un inmueble. Continuamos con un examen de los mecanismos de tutela puestos a disposición de los terceros adquirentes de buena fe. Y, finalmente, llevaremos a cabo un análisis sobre si la protección dispensada por nuestro ordenamiento jurídico a los terceros de buena fe afectados por una demolición urbanística resulta ser conforme con la jurisprudencia emanada del TEDH en relación con los derechos fundamentales de propiedad y el de inviolabilidad del domicilio. En el Capítulo III analizamos las diversas iniciativas del legislador autonómico, principalmente del cántabro y del gallego, tendentes a aminorar o paliar los efectos sociales y económicos que se derivan de la ejecución de órdenes de demolición con afectación de terceros de buena fe, mediante la aprobación de determinadas medidas, algunas de las cuales, como tendremos ocasión de comprobar, no consiguieron superar el test de su constitucionalidad. En el Capítulo IV iniciamos el estudio de las medidas introducidas por el legislador estatal para mejorar la posición jurídica de los terceos de buena fe afectados por una demolición urbanística, comenzando con las medidas contempladas en el Real Decreto-ley 8/2011, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Para seguidamente abordar la modificación del artículo 319.3 del Código Penal, llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo. En el Capítulo V, nos detendremos en el análisis del artículo 108.3 LJCA, introducido por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de junio, por la que se Modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, abordando aquellas cuestiones jurídicas más controvertidas con el objetivo último de determinar si el citado precepto, realmente, ha supuesto una mejora en la protección del tercer adquirente de buena fe. Y, finalmente, en el Capítulo VI ofrecemos las conclusiones del presente trabajo, centradas en determinar si la protección que dispensa nuestro ordenamiento jurídico a los terceros de buena fe afectados por una demolición urbanística (con particular examen del mecanismo introducido en el artículo 108.3 LJCA) es o no satisfactoria, con especial referencia a la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo. E, igualmente, se llevan a cabo aquellas propuestas que estimamos mejoran la protección de los terceros de buena fe y que sean compatibles con la necesaria protección de la legalidad urbanística. Concretamente: 1º. Reflejamos los pilares sobre los que se ha venido sustentando la jurisprudencia del Tribunal Supremo en punto a la demolición de edificaciones contrarias a la ordenación urbanística y la situación de los terceros de buena fe afectados por ella, que pueden sintetizarse en los términos siguientes: (i) La demolición constituye la única solución jurídica a la ilegalidad urbanística; y (ii) La aparición de terceros adquirentes de buena fe carece de relevancia a efectos de impedir la demolición de lo indebidamente construido. 2º. Quedan reflejadas las críticas que en sede de la doctrina científica, ha sido objeto la expresada doctrina jurisprudencial, que propugnan su modulación en favor, principalmente, de los terceros adquirentes de buena fe. 3º. Se constata que la desautorización por el Tribunal Constitucional (SSTC 92/2013, 82/2014 y 254/2015) de las soluciones intentadas por algunos legisladores autonómicos (concretamente el gallego y el cántabro) pretendieron bien asegurar el carácter previo de la correspondiente indemnización o, en todo caso, su aseguramiento, bien la posposición de la demolición mediante la figura de una autorización provisional, supone en las gráficas palabras de MARTÍN REBOLLO, la vuelta del juego a la casilla de salida; quedando, por otra parte, escindido en dos el régimen de las demoliciones, sean que aquéllas sean o no ordenadas judicialmente, que al carecer de razonable justificación, propugnamos la necesidad de que el legislador acometa una homogeneización del tratamiento de la protección otorgada al tercero de buena fe. 4º. Calificamos de positivas las medidas contempladas en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa y recogidas, tras ser retocadas ligeramente en 2013, en el artículo 65.2 TRLSRU. No obstante, entendemos que la medida de convertir, en determinados casos, la anotación preventiva en obligatoria en los supuestos de incoación de expedientes de disciplina urbanística debería extenderse por el legislador al supuesto de interposición de un recurso contencioso-administrativo que cuestione la legalidad de una licencia urbanística. 5º. Constatamos que la introducción del artículo 108.3º LJCA, llevado a cabo por la disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/205, de 21 de julio, por la que e modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, adolece de una notable ambigüedad e imprecisión, lo que ha dificultado su aplicación por los órganos judiciales y a demandado una nada fácil labor interpretativa del Tribunal Supremo, desarrollada a lo largo de, hasta ahora, de 18 sentencias, en las que se ha ido perfilando y concretando la naturaleza jurídica de la medida introducida, su ámbito temporal, material y subjetivo de aplicación; haciendo frente así a las dudas que, desde el inicio de su aprobación, fueron surgiendo en cuestiones tan relevantes como, por ejemplo, la de su constitucionalidad, principalmente desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE) y del modelo judicialista de ejecución (artículo 117.3 CE). Tras llevar a cabo una labor sintetizadora de la doctrina asentada por el Tribunal Supremo, alcanzamos la conclusión de que toda la potencialidad del citado artículo 108.3 LJCA queda reducida a condicionar la materialización de la demolición, en aquellos supuestos en que queden afectados los intereses de terceros de buena fe, a la exigencia por el juez de la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones, cuyo reconocimiento y cuantificación no se llevará a cabo en un eventual incidente de ejecución de sentencia, sino, por el contrario, en el ulterior procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial de la Administración o, en su caso, en el procedimiento judicial a dilucidar en la jurisdicción civil. 6º. Consideramos que -no obstante las críticas que, en sede científica, ha sido objeto- la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la situación jurídica de los terceros de buena fe afectados por la demolición de una edificación a causa de su disconformidad con la ordenación urbanística, resulta, en términos generales y a pesar de las iniciativas legislativas autonómicas y estatales examinadas, de perfecta aplicación en la actualidad. Resaltamos, no obstante, que en los últimos tiempos el Alto Tribunal ha venido introduciendo algunas clarificaciones, matizaciones o, incluso, cambios de criterio en determinadas cuestiones que tienen sin duda un impacto positivo en la situación jurídica de los terceros de buena fe. 7º. En términos generales y con la salvedades y matizaciones que se mencionan, valoramos acertada la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la situación jurídica de los terceros de buena fe afectados por la demolición de una edificación a causa de su disconformidad con la ordenación urbanística. Sin que se desconozcamos las consecuencias que para el adquirente de buena fe comporta la demolición de la construcción ilegal, es lo cierto que la demolición de lo ilegalmente construido o la reposición de las cosas a su estado anterior, hoy por hoy, constituye la única vía ofrecida por nuestro ordenamiento jurídico para el restablecimiento de la legalidad urbanística. Cualquier duda que al respecto pudiera existir entendemos que ha sido despejada por la reforma operada por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, al disponer que la omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la anotación preventiva sobre la incoación del expediente de disciplina urbanística se traduce en la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. Previsión legal, entendemos, que solo encuentra su justificación si se parte de la premisa de que el tercer adquirente de buena fe no puede oponer su derecho frente a la demolición que se haya decretado en el seno del mentado expediente, aun cuando al tiempo de su adquisición no existiera constancia alguna del inicio del expediente disciplinario. Entendemos que la existencia de terceros adquirentes de buena fe afectados por la demolición de una construcción como consecuencia de su disconformidad con la licencia de obra debe resolverse, en todo caso, dando prevalencia al restablecimiento de la legalidad urbanística frente a los eventuales intereses privados de dichos terceros de buena. Admitiendo, por supuesto, las consecuencias que para los terceros de buena fe se derivan de la demolición de la edificación, no es menos cierto que en muchísimas ocasiones, es la actitud de las Administraciones públicas involucradas las que agravan “sine die” aquellas consecuencias. Es la pasividad -cuando no de activa resistencia- de las Administraciones autonómicas y municipales en el cumplimiento y la ejecución de las sentencias que ordenan la demolición de la construcción ilegal, mediante la promoción de innumerables incidentes de ejecución -en ocasiones, en abierta connivencia con los promotores y constructores, bajo una aparente defensa de los derechos e intereses de los terceros de buena fe-, la que viene a agravar la posición jurídica de estos últimos, al no asumir, desde el principio, las lógicas consecuencias, tanto jurídicas como económicas, derivadas del fallo demolitorio, y, todo ello, sin ofrecer a los terceros de buena fe solución satisfactoria alguna, salvo la de postergar en el tiempo la asunción de las consecuencias derivadas de la orden judicial de demolición, forzando y poniendo en entredicho al sistema jurídico entero.